Une limite importante de l’idée de mixité est la question de l’échelle envisagée. Un immeuble, un quartier, une ville, une région, un pays ? Car si la recherche d’un équilibre de peuplement peut se comprendre à l’échelle d’un immeuble, que se passe-t-il si tous les immeubles du quartier et tous les quartiers de toutes les villes adoptent la même posture et refusent les mêmes types de ménages ? Et c’est le cas. Au nom de la recherche de réponses plus adaptées,les portes se ferment. Celles des HLM bien sûr,mais également celles des hôpitaux psychiatriques, des foyers de travailleurs migrants, etc. Partout, la qualité insuffisante des prestations proposées et leur aspect stigmatisant conduit à la réduction de l’espace disponible pour ceux qui en ont besoin, sans penser de solution de remplacement. La mixité sociale renouvelle le mythe d’une main invisible régulatrice qui permettra à chacun de trouver sa place. Dans un tel contexte, le « droit à la Ville » se transforme vite en droit à la rue, véritable lieu d’égalité entre les refusés d’une société cabrée face à ses peurs et à ses limites.
L’impératif de mixité sociale a entre autres contribué à occulter l’objectif du droit au logement. Le droit au logement est un droit fondamental. Un droit fondamental5 est un droit qui conditionne l’accès à une égale dignité entre êtres humains.L’accès à la santé, à l’instruction, à une vie familiale normale, à un logement décent, sont des conditions essentielles d’égale dignité. Le rôle des politiques publiques est donc, non seulement de poursuivre l’objectif à valeur constitutionnelle qu’est le droit au logement, mais de l’organiser et de le garantir, d’en faire un droit opposable.Or l’idée de mixité sociale, les limitations à l’accès et les transformations urbaines qu’elle suscite, tendent à réduire l’espace des possibles pour les ménages qui ont le plus de mal à exercer leur droit. Si on veut éviter la constitution et la dérive d’espaces de relégation, il importe de s’interroger sur les outils à développer. Cinq axes de travail au moins nous paraissent devoir être explorés :
-la relance de la production de logement social,
-un meilleur encadrement du marché,
-le renouvellement du développement territorial
,-la redéfinition du logement social,
-l’affirmation d’une sécurité sociale de l’habitat,
La relance de la production de logement social. Les experts les plus raisonnables identifient un déficit de 600 000 logements en France, qui s’est constitué au cours des vingt-cinq dernières années,à une époque où se construisaient 50 000logements sociaux par an. Aujourd’hui, en défalquant les démolitions et les réhabilitations,l’offre supplémentaire annuelle nette devrait se5Voir entre autres les différents travaux de Paul Bouchet situer autour de 15 000 logements, ce qui creusera encore le déficit de logements.Les dispositifs incitatifs d’aide à la construction privée, ou d’obligation de 20% de logements sociaux par commune, ne suffisent pas à générer une offre adaptée aux besoins. De nombreuses communes sont notamment exemptées de cette obligation et certaines préfèrent encore payer l’amende symbolique qui leur est infligée, plutôt que d’accueillir une population indésirable sur leur territoire.La production d’une offre suffisante est le premier pilier du droit au logement, que la collectivité doit garantir. Il importe donc de légiférer plus fermement pour permettre cette production. L’obligation de diversité de l’habitat, incluant entre autre 20% de logements sociaux, doit devenir une loi d’aménagement et d’urbanisme : les communes ne pourront alors pas adopter un Plan Local d’Urbanisme (PLU) qui ne satisfasse pas à cette obligation. Par ailleurs, l’Etat, garant des droits fondamentaux, peut geler les dotations générales de fonctionnement aux communes qui se mettent hors la Loi, sur des sujets qui menacent ces droits.Un meilleur encadrement du marché immobilier. La production de logement social n’est pas le seul segment sur lequel intervenir, dans un contexte ou le marché locatif se tend de manière inquiétante.Le marché immobilier est déséquilibré : si la Loi offre des garanties au locataire sur la nature de ses obligations, elle n’encadre pas les rapports financiers.Or les baux d’habitation sont un contrat entre la noix et le casse-noix : le locataire joue sa sécurité physique, son ancrage domiciliaire et territorial,tandis que le bailleur ne risque qu’un manque à gagner (et s’il a emprunté pour acheter, le risque de rembourser lui-même son emprunt en se passant d’un locataire pour le lui offrir). Dans ce contexte, le locataire est prêt à accepter n’importe quel niveau de loyer, pour n’importe quel logement.Sur un autre marché déséquilibré, l’emploi, chacun étant conscient que, comme l’écrivait Keynes « un ouvrier est prêt à travailler pour un morceau de pain » l’idée d’un salaire minimum est à peu près partagée et le SMIC empêche le marché de s’emballer au détriment de la partie la plus faible.Pourquoi, en matière de logement, n’existerait-il pas des dispositifs de plafonnement de loyer ou au moins, d’indexation du loyer sur la qualité du service proposé ? Cette régulation est d’autant plus nécessaire, qu’au déséquilibre du marché s’ajoute le caractère spéculatif de l’immobilier, qui accentue la montée des prix, avec des effets dévastateurs : d’une part,elle peut être à l’origine d’une bulle spéculative qui ravage l’économie du pays lorsqu’elle explose comme l’exemple en a été donné en Corée-du-Sud et au Japon : la valeur des biens immobiliers a chuté de 80% à Tokyo entre 1990 et 2000,entraînant le système financier, puis l’ensemble de l’économie dans la tourmente.
D’autre part, cette inflation dope le coût de la construction (l’argent disponible permet aux artisans de niveler leurs prix à la hausse). Ainsi, de plus en plus d’appels d’offre passés par des organismes HLM sont infructueux, alors qu’ils proposent des gammes de prix conformes à ce que le marché proposait encore six mois auparavant. Non seulement la spéculation fait monter le marché, mais elle suscite une augmentation des coûts de production, qui empêche les correctifs naturels des marchés économiques de s’effectuer, par une production d’immeubles bon marché.Aujourd’hui, le marché du logement est tellement décalé de la réalité entre les exigences de l’offre et les moyens de la demande, que quatre ménages sur dix sont contraints de recourir aux aides individuelles au logement (AL, APL), sans compter l’argent dépensé en HLM, aides à la réhabilitation privée, logements associatifs, sensé retirer une demande du marché…Il est donc nécessaire d’inventer des garde-fous,pour freiner les effets d’emballement. En plus d’une réglementation plus forte sur les conditions d’établissement du niveau de loyer, un travail important est à engager par les collectivités locales,pour reconstituer des réserves foncières, à lâcher sur le marché lorsqu’il s’emballe pour éponger le trop-plein de liquidités qui s’y présente.La cherté du logement est un élément important d’exode des familles populaires vers les zones de relégation. Revenir à des prix compatibles avec les ressources des ménages permettrait d’assurer une plus grande mobilité des ménages modestes et de concentrer l’essentiel des efforts de la puissance publique sur les ménages les plus en difficulté.
Repenser le développement territorial. Il s’agît tout d’abord de limiter l’étalement urbain. Les politiques publiques récentes, nationales (prêt à taux zéro) ou locales (POS), ont encouragé l’accession à la propriété individuelle, qui s’est traduit dans les grandes agglomérations par l’accentuation du phénomène pavillonnaire. Chaque bassin d’habitat couvre ainsi une superficie de plus en plus grande. Or l’élargissement des villes augmente les choix possibles, permettant à ceux qui en ont les moyens de quitter les zones faiblement attractives. Une sélection économique s’opère qui déqualifie encore un peu plus les quartiers les moins attractifs. Des travaux récents démontrent à quel point l’étalement urbain accentue les différences entre quartiers et créée des zones de non choix. Il convient de rééquilibrer le développement desvilles en inventant un nouveau calibrage des règles d’urbanisme, qui encourage à la diversité des formes bâties et des conditions d’usage, danschaque quartier.Par ailleurs, si les politiques de l’habitat sont un levier permettant de circonscrire la crise actuelle, la déqualification des quartiers résulte aussi de leur abandon par d’autres champs. Les quartiers en Développement Social Urbain, sensés recevoir la plus grande attention publique,sont les moins bien desservis par les transports en commun. Ces quartiers ne reçoivent pas d’équipements attractifs suscitant une activité économique de proximité : un palais de justice incite les avocats à s’installer à proximité et le personnel à déjeuner alentour. A Grenoble, après hésitation, le nouveau tribunal n’a du coup pas été installé dans les quartiers populaires du sud…C’est sur les conditions d’attractivité des quartiers que les décideurs doivent travailler, au lieu de traiter les effets de leur stigmatisation a posteriori. Le développement des quartiers a longtemps consisté en un empilement de dispositifs de traitement de la pauvreté (éducateurs, médiateurs de tout poil, équipements occupationnels;…). Il s’agit aujourd’hui de s’assurer que les outils du développement local ont prise sur l’ensemble des conditions qui permettent à un quartier de fonctionner convenablement : une station de métro est plus utile qu’un mur d’escalade pour désenclaver un périmètre et une population.
Reformer les modes d’accès au logement social. Les HLM sont dans la tourmente, coincés entre la gestion d’un patrimoine déqualifié et les sollicitations d’une population paupérisée.Dans le contexte de dévalorisation des quartiers d’habitat social, les commissions d’attribution HLM sont tentées de rechercher des ménages présentant le plus grand confort de gestion supposé et lorsqu’ils font l’effort d’accepter des ménages « peu valorisants », ils se heurtent aux municipalités qui cherchent toutes à se transformer en villes de classes moyennes. Théoriquement, les communes n’émettent qu’un avis sur les attributions de logements sociaux, mais les rapports de force locaux invitent les bailleurs à une certaine obséquiosité à leur égard. La première réforme, de fond, consiste à offrir aux ménages la possibilité de postuler à un logement identifié, en connaissant le nombre d’autres candidats, les conditions d’accès, les motifs de la décision finale. Aux Pays-Bas, certaines communes ont mis en place un annuaire des logements sociaux disponibles, avec ces éléments d’information. Si cela ne résout pas toutes les difficultés, la transparence qui en résulte permet au moins aux demandeurs de disposer d’éléments d’information justifiant les décisions. Ensuite, il importe d’instaurer un régime de priorité aux mutations, pour éviter les phénomènes d’assignation. L’accès à un logement social, où qu’il soit situé peut répondre à un besoin, à un moment donné. l’évolution de la situation du ménage, ou simplement de ses aspirations, doit lui permettre d’accéder facilement à un autre logement. Mais cela ne suffit pas et il faut bien qu’une instance choisisse entre les ménages. Les demandeurs HLM étant souvent « mal calibrés », sans emploi et soumis à une mobilité qui les prive d’un ancrage territorial,ou au contraire à une identification locale trop forte, leur demande n’est portée ni par les collecteurs, ni par les collectivités locales (il est en outre démocratiquement douteux que le Maire choisisse ses administrés). La demande s’engorge donc auprès des contingents préfectoraux, voiture-balai des réservataires, qui ne peuvent la satisfaire. Les catégories affectées à chaque réservataire ne correspondent plus à la réalité de la demande, la plus grande part des besoins n’étant de fait éligible qu’à une petite part du logement social. Autant renoncer au système de réservataires disposant d’un contingent affecté, et inviter les financeurs du logement social à participer aux commissions d’attribution, qui doivent être plus ouvertes, notamment à des porteurs de la demande insatisfaite, pour équilibrer les débats, et arbitrées par l’Etat, pour éviter que les logiques de gestion priment sur la réponse aux besoins sociaux. Permettre aux demandeurs de postuler à un logement identifié, rendre transparentes les conditions d’accès et ouvrir les commissions d’attribution à un débat contradictoire, sont trois éléments primordiaux dans la nécessaire reformulation de l’habitat social.Assurer une sécurité sociale du logement. La réforme du logement social n’est pas suffisante. pour rééquilibrer l’ensemble des questions d’habitat. Le logement social ne doit être qu’un appoint au manque d’ajustement entre l’offre et la demande. Il ne doit pas devenir un parc à pauvres spécialisé,auquel les habitants seraient assignés à vie.Pour permettre aux ménages modestes de disposer de marges de manœuvre et de stratégies d’évolution, il faut intervenir sur l’ensemble du secteur locatif, sans pour autant le doper.Les ménages sont pénalisés par le risque qu’ils représentent. Il importe donc d’inventer une sécurité sociale de l’habitat qui propose un mode de gestion collectif de ce risque, pour l’ensemble de la population et pas uniquement pour les moins fortunés. Ce dispositif doit proposer un système global qui permette de limiter la part contractuelle dans l’accès au logement, qui pénalisera toujours les ménages les moins « attractifs ». Marie-Noëlle Lienemann a sans doute eu une bonne intuition en annonçant son intention d’abroger les cautions, pour mettre en place un dispositif assurantiel collectif. Malheureusement, elle n’a pas eu le temps de mettre cette idée en œuvre. De fait, la mise en place des FSL a été utile,mais a accentué la concurrence entre ménages sur les mêmes logements, permettant aux bailleurs d’accentuer leurs exigences (deuxième garant…). L’idée d’une logique plus collective d’assurance »impayés et dégradations » est expérimentée ponctuellement par des assureurs privés et pourrait être systématisée, à condition d’empêcher réglementairement d’éventuelles exigences supplémentaires de la part des bailleurs. Par ailleurs, en matière de logement, comme dans d’autres domaines, une section spécialisée d’investigation pourrait voir le jour, afin de vérifier l’absence de discriminations. Il serait louable que chaque entreprise ou bailleur puisse faire l’objet d’un « contrôle discrimination », comme il peut faire aujourd’hui l’objet d’un contrôle fiscal, avec des possibles pénalités financières.Une telle mesure, déjà initiée en Grande-Bretagne,imposerait une certaine transparence et limiterait les effets de marginalisation de certaines catégories. Enfin, la question du recours est essentielle pour faire du logement un droit opposable et un élément de sécurité sociale. Il est indispensable de définir une forme administrative ou judiciaire de recours face à une situation de logement inacceptable. Il est devenu nécessaire d’identifier un interlocuteur susceptible d’être saisi par les ménages soumis à un déni de droit au logement.En l’absence, les ménages concernés engorgent aujourd’hui les tribunaux (expulsions locatives,squats, injonctions diverses,…), alors que l’institution judiciaire n’a pas les moyens de résoudre la question sociale qui lui est posée. Elle ne peut qu’entériner des expulsions qui déplaceront le problème un peu plus loin, sans le résoudre. Les ménages ont donc besoin d’un interlocuteur capable de répondre à la question sociale qui est posée et qui dispose donc, entre autres, d’un certain pouvoir de décision en matière de relogement.Aujourd’hui, le seul recours opérationnel est un dispositif d’accueil d’urgence en pleine crise, émietté en micro-dispositifs spécialisés, qui ne couvrent ni l’étendue qualitative, ni l’ampleur quantitative des besoins, se laissant submerger parla moindre crise, par la moindre évolution des besoins. Il est donc nécessaire de réformer l’ensemble des dispositifs d’habitat dérogatoire (foyers, logements associatifs, CHRS, accueil d’urgence), pour assurer une meilleure couverture des besoins et inventer une logique de « sécurité civile », qui organise en amont les acteurs opérationnels et le système de décision, en cas de crise. Les acteurs de l’urgence existent pour répondre aux crises, pas pour dérouler des dispositifs.Encadrer le marché, maîtriser les formes urbaines,revoir l’accès au logement social, inventer des logiques assurantielles globales, définir des modes de contrôle du fonctionnement du marché et les dispositifs de recours en cas de déni de droit au logement sont des pistes sérieuses pour améliorer les conditions de vie et le fonctionnement de nos quartiers. Il n’est en tout cas plus possible que l’incantation à la mixité sociale occulte les débats essentiels sur la transformation des politiques publiques de l’habitat,voire pourquoi pas, sur la nécessaire redistribution des richesses.
