(article paru dans la revue L’Economie Politique, 2015)
Le niveau européen et les expérimentations locales offrent un ferment intéressant à la réflexion sur les transformations possibles du logement social, pilier essentiel des politiques de l’habitat et de la mise en œuvre du droit au logement. Ces expériences ne forment pas un corpus structuré et cohérent, et leur évocation ici ne constitue pas un ensemble de prescriptions, ni une position de la Fondation Abbé Pierre : ils contribuent simplement à oxygéner la réflexion et le débat.
Les politiques du logement sont souvent citées comme exemple de politique à améliorer, par la Cour des comptes, les administrations ou élus vigilants sur l’efficacité des dépenses publiques : 45 milliards d’euros dépensés chaque année, une production atone, des déséquilibres territoriaux qui s’accentuent, une tendance à la ségrégation urbaine qui s’aggrave, des chiffres du mal–logement qui se dégradent. Les citoyens qui, par leur travail, leur patrimoine ou leur héritage parviennent à s’en sortir de manière autonome peuvent parfois avoir l’impression de payer pour les autres. Les « rescapés », qui bénéficient de la solidarité, en l’espèce un logement social, se sentent souvent assignés à résidence. Les « galériens », qui n’ont pas assez de ressources pour vivre correctement, mais ne bénéficient pas de la solidarité, éprouvent un sentiment d’injustice et d’abandon.
Ce n’est pourtant pas faute d’initiatives politiques : depuis quinze ans, une loi sur le logement est votée tous les dix-huit mois par le parlement. La France dispose d’un système d’aide au logement unique, d’un droit au logement opposable, de dispositifs fiscaux pour l’investissement privé, d’un stock de plus de quatre millions de logements sociaux construits et gérés par 755 organismes HLM[1] à travers tout le pays, que viennent appuyer des centaines d’associations gérant des dizaines de milliers de places d’hébergement, accompagnant des centaines de milliers de familles en difficultés…
Avec des moyens financiers, une attention politique et juridique, des acteurs nombreux et étoffés, comment expliquer le diagnostic, relativement partagé par la société, de la piètre qualité des résultats obtenus par les politiques de l’habitat ?
Les paradigmes de l’intervention publique, la gouvernance, l’action opérationnelle méritent d’être réexaminés. Le logement social, l’outil le plus puissant à notre disposition, pourrait être adapté au regard des expérimentations locales et des différents modèles européens, pour mieux répondre aux enjeux actuels.
L’action publique en matière de logement s’est étoffée durant les Trente Glorieuses, avec pour objectif la reconstruction d’après-guerre, le logement des milieux populaires et l’amélioration de l’habitat privé, mais aussi comme levier de l’activité économique globale. Le slogan apparu au milieu du XIXème siècle, « quand le bâtiment va, tout va », berçait encore largement la pensée et les politiques économiques. Le logement social a été l’opérateur principal par lequel ces objectifs ont été déclinés. Puis, la réforme de 1977 a déplacé le soutien public de l’aide à la pierre vers l’aide à la personne. Le Commissariat Général au Plan soulignait dès 1980, « l’Etat continue de payer, mais ne maîtrise plus ce qui est produit ». Le logement social a ensuite été pénalisé par une image détériorée, liée à une exploitation médiatique et une instrumentalisation politique des difficultés sociales dans les grands ensembles. Pour certains élus, pour certaines administrations, le logement social n’était plus un puissant levier de l’action publique, mais au mieux un outil abimé, qu’il fallait réparer. C’est dans ce sens qu’ont parfois été utilisées les deux principales initiatives à son intention au cours de ces quatre décennies : la réhabilitation du parc dans les années 1980, à travers la Palulos[2], puis le programme national pour la rénovation urbaine, axé sur l’objectif de mixité sociale et la requalification des quartiers. La production a été relancée au début des années 2000, notamment dans le cadre du Plan de Cohésion Sociale, mais ce sont principalement les enjeux de renouvellement urbain et de ventilation géographique du logement social, qui ont animé la production. L’article 55 de la Loi SRU[3] a encouragé cette relance, mais elle visait autant un niveau de production de logement social, qu’une répartition géographique homogène, pour limiter la constitution de ghettos, ce qui témoigne de l’image ambigüe et altérée du logement social : un bien nécessaire à l’équilibre social, mais suffisamment peu attractif, pour devoir être réparti équitablement sur un plan géographique. Cette image des « ghettos », qui repose sur quelques quartiers en grandes difficultés résume pourtant très incomplètement un parc de quatre millions de logement, auxquels sont éligibles les deux-tiers de la population.
A la fin de la décennie 1980, l’émergence des « nouveaux pauvres » a révélé la contradiction entre un parc de logements sociaux dévalorisé, pour partie vacant, et des ménages marginalisés qui n’y accédaient plus. Les politiques sociales de l’habitat ont tenté de faciliter la relation, en sécurisant les acteurs (création d’un garant public dans chaque département : le Fonds de Solidarité Logement, création de l’Accompagnement social lié au logement, etc.) et en produisant des solutions « dans la dentelle », pour éviter de reconstituer les difficultés rencontrées dans les quartiers construits à l’époque de la production massive de logements sociaux au « chemin de grue », son architecture de dalle, sa verticalité architecturale issue de la prescription « de la lumière, de l’air et du soleil » de Le Corbusier, alors souvent décriée (même si l’exemple de Manhattan suffit à interroger les équations trop rapides entre les formes architecturales et les difficultés sociales, au moins du point de vue de la hauteur « déshumanisante et pathogène » des tours…)
La France a ainsi pu traverser les années 1990 avec un arsenal étoffé : les droits individuels des locataires ont été renforcés par la Loi de 1989 sur les rapports locatifs. Un stock de logement social important et stabilisé, assez récent était plutôt facilement disponible (nettement moins de demandes et plus de rotation qu’aujourd’hui). Les aides personnelles au logement ont généralisées en 1992. Des dispositifs d’amélioration du parc privé finissaient de résorber l’habitat insalubre dans les centres anciens dégradés notamment, et des outils de « traitement social » du mal-logement aidaient les personnes rencontrant des difficultés particulières. Mais cet arsenal massif qui avait permis de répondre aux enjeux traversés depuis un demi-siècle, s’est avéré mal adapté face à une crise du logement qui a changé au tournant du siècle. Le phénomène le plus marquant de la décennie 2000 aura été la financiarisation du marché de l’immobilier, qui a créé une bulle spéculative : les prix ont doublé en dix ans. Dans le même temps, l’activité économique s’est polarisée, entre des aires urbaines importantes très attractives, au détriment de zones en déprise, notamment dans les villes moyennes et les campagnes, ce qui a drainé les ménages vers les zones tendues en matière d’habitat[4].[5] Malgré l’affichage de politiques de mixité sociale, très largement portées par les collectivités territoriales comme par le niveau national, les quartiers les plus en difficulté ont continué à se paupériser, tout comme les habitants du parc social[6]. En bout de chaîne, malgré des budgets en augmentation régulière, les acteurs de l’hébergement d’insertion et de l’hébergement d’urgence éprouvent des difficultés croissantes à répondre aux besoins. Les listes d’attente du logement social s’allongent, tout comme le nombre d’appels sans réponse au « 115 », le numéro de téléphone pour les besoins d’hébergement urgents. En 2002, il y avait 1 040 000 ménages en attente d’un logement social. En 2013, après dix ans de relance de la production, ils sont 1 690 000, soit une augmentation de 62%[7].
La France, comme les autres pays européens, ne doit plus uniquement accompagner des dérèglements marginaux dans les relations sociales ou le traitement de l’exclusion, même si ces combats restent plus que jamais d’actualité. Elle se trouve aujourd’hui comme à d’autres époques de l’Histoire confrontée à des enjeux systémiques, quantitativement très importants et géographiquement très polarisés.
Et à cet égard la France a une grande chance par rapport à ses voisins : elle ne s’est pas déprise des leviers massifs à sa disposition. Elle n’a pas démantelé son système de logement social, ni ses allocations logement, contrairement à la plupart des autres pays. Le logement social représentera en 2014 entre un cinquième et un tiers[8] de la production totale de logement. Si on continue à produire en France plus de logements qu’ailleurs en Europe, même encore aujourd’hui, c’est en partie grâce à ce type d’instrument aux effets contra-cycliques, qui permettent d’amortir la crise et les soubresauts des volumes de production privée. Son système de financement est solide, extrêmement stable, adossé au Livret A, à travers la Caisse des Dépôts et Consignations. Pour donner un ordre de grandeur de l’activité liée au logement social, le montant d’en-cours que les bailleurs sociaux doivent rembourser à la Caisse des Dépôts est d’environ 137 milliards d’euros. A l’heure où les organismes de logement social des autres pays européens doivent emprunter à taux variable, sur quinze ans, notre régime de prêt apparaît comme un Eden à nos voisins.
Plus de 10 millions d’habitants vivent dans le logement social, qui attribue 400 000 logements chaque année, ce qui positionne la France dans le peloton de tête des pays européens.
Source : Housing Europe
Il ne s’agit pas ici de vanter le modèle français, mais bien plutôt de prendre la mesure de cet outil précieux dont nous, la collectivité nationale, avons potentiellement la maîtrise et que nous pouvons adapter, pour le mettre au service d’objectifs politiques reprécisés, sur les différentes fonctions possibles du logement social : aménager, produire, attribuer et gérer (fournir des services).
Pour un foncier moins cher et moins chaotique : réinventer la fonction d’aménageur ?
Dans plusieurs Départements, logement social tend à devenir un important outil d’aménagement du territoire, dans les grandes villes mais aussi dans les centres-bourgs de petites villes et dans l’espace rural. Certains organismes HLM se sont ainsi spécialisés dans un mécanisme de location-accession destiné aux ménages modestes (le PSLA), mais l’ont développé essentiellement en milieu urbain. Or l’accession à la propriété est un modèle plus prégnant – au moins plus répandu – dans les territoires des petites villes. L’accession sociale à la propriété pourrait ainsi être accompagnée et sécurisée plus largement par les organismes de logement social, encouragés à ce titre par les collectivités, mais aussi par l’Etat compte tenu des moyens réduits des premières. La France est un des pays d’Europe qui offrent les moins de sécurisation des parcours aux accédants modestes à la propriété, mais de plus en plus de bailleurs et de collecteurs du 1% logement prennent l’initiative de proposer des formules visant à la sécurisation des parcours : le développement d’une fonction de syndic de copropriété (mais qui peut aussi accompagner les accédants en diffus), ou encore la sécurisation de l’accession via un mécanisme de « buy to rent » : mécanisme permettant aux ménages en difficulté face à leurs remboursement d’emprunts de revendre à un prix convenu à l’avance leur logement à l’organisme de référence. Ce même procédé peut permettre aux personnes âgées qui ont besoin de liquidités pour une raison ou pour une autre, de devenir locataires du logement dont ils étaient jusque là propriétaires, ou d’utiliser une vente à jouissance différée, un viager. Aujourd’hui, ce sont principalement des produits bancaires, plutôt onéreux, qui permettent aux personnes âgées de bénéficier de liquidités, qui ne se rembourseront qu’à leur décès, mais plusieurs collectivités territoriales et organismes de logement social réfléchissent à la mise en place de « viagers sociaux », qui rempliraient cette fonction, tout en constituant une sortie de réserve foncière en diffus.
Au-delà du bâti, le rural et les petites villes sont des espaces dans lesquels l’enjeu de l’habitat s’enchevêtre avec l’activité économique et des exemples extérieurs au champ du logement social peuvent aussi venir nourrir la réflexion. La Fondation Terre de Liens[9] acquiert des terres pour les confier à des paysans selon un principe de « propriété de morte-main » : le coût d’accès à la terre y est à peu près nul, pour le fermier qui en a la pleine jouissance, mais en contrepartie ne peut pas la transmettre. Il s’agit là d’un mécanisme intéressant pour de jeunes agriculteurs, qui leur évite un endettement lourd, toujours dangereux pour un démarrage d’activité. Rien n’empêche de développer ce type de contrats sur d’autres activités d’intérêt général, comme les épiceries de villages…. Rien n’interdit de concevoir les bailleurs sociaux comme un levier stratégique de régénérescence d’une politique d’aménagement du territoire.
La fonction d’aménageur induit par ailleurs une expertise qui peut être mise au service des collectivités territoriales en tant que conseil[10]. Cette mission d’appui aux collectivités pourrait être développée pour répondre aux besoins d’un monde rural désormais privé de l’appui du ministère de l’Equipement, depuis la suppression des subdivisions des Directions Départementales de l’Equipement qui aidaient à penser l’aménagement, les règles d’urbanisme, etc. Aux Pays-Bas, les bailleurs sociaux qui construisent les logements, construisent non seulement les équipements publics afférents, mais aussi les voiries et les réseaux souterrains. Cette importance des organismes aux Pays-Bas pose aussi des difficultés, avec certains outils que leur volume d’activité rend difficiles à gouverner par leurs collectivités de tutelle et il serait justement intéressant d’explorer les avantages à mieux utiliser les compétences techniques présentes au sein des organismes de logement social, tout en anticipant d’éventuels écueils, à partir des expériences passées, locales, ou de nos voisins européens.
Actualiser le modèle économique de la production de logement social
Pour produire des logements à un prix inférieur au marché, la contribution publique est nécessaire pour compenser la différence. Le logement social a besoin de la participation des collectivités, adaptée aux besoins spécifiques de chaque territoire. Il a besoin de l’effort de l’Etat, garant du droit au logement et des péréquations territoriales. Il a besoin des partenaires sociaux, à travers les Collecteurs du 1% logement, qui font que le logement social n’est pas seulement un outil redistributif, mais aussi un outil de mutualisation au service des salariés, participant à la cohésion sociale.
Dans une période marquée par la tension des budgets publics, mais aussi par la pénurie de logements accessibles, il ne faut pas espérer trouver un modèle économique qui permette de produire plus de logements avec un moindre effort des collectivités publiques. Pour autant, la réflexion mérite d’être menée sur les moyens complémentaires permettant d’optimiser cet effort.
A travers l’Europe, plusieurs modèles de logement social se sont développés. En Angleterre, les Housing Associations, dévitalisées dans les années 1980 en tant que promoteurs, se sont orientées vers la fourniture de services : cours du soir, formations, paniers bio,… et sont devenues largement des opérateurs de la politique de la ville. La France s’est dotée quant à elle d’un système mixte, mêlant production et gestion des quartiers. Et les Allemands qui avaient d’importants besoins de reconstruction au sortir de la guerre, ont orienté leurs organismes de logement social vers la production : les organismes construisaient, puis écoulaient après quelques années leur stock de production sur le marché pour reconstituer plus rapidement leurs fonds propres… et ainsi pouvoir emprunter afin de construire plus[11]. Ce système de « logement social producteur » permet de modeler les formes urbaines et contribue à réguler les volumes de manières contra-cyclique pour tempérer les excès de volatilité du marché immobilier. Même si de fait, les logements sociaux vendus valent moins que les nouveaux logements produits, la constitution de fonds propres par la vente représente bien une capacité de production.
Pour autant, il importe de rester très prudent avec l’hypothèse de vente des logements sociaux, comme source de fonds propres permettant de construire plus. Le Royaume-Uni avait introduit un right to buy, un droit pour les locataires du logement social à acheter leur logement. Résultat : tous ceux qui avaient un logement intéressant l’ont acheté, pas les autres. Et les organismes de logement social britanniques ont été cantonnés à la gestion du parc le plus dégradé, le plus concentré, le plus mal situé, pour y accueillir les familles les plus paupérisées. A l’inverse, des bailleurs peuvent être tentés de vendre un peu trop rapidement leurs immeubles à des ménages qui ne pourront pas en assumer le coût. A Bourg-en-Bresse par exemple, seuls trois immeubles sont des copropriétés dégradées en Plan de sauvegarde. Ce sont trois anciens immeubles de logement social vendus aux locataires…
Les organismes de logement social doivent aujourd’hui apporter deux fois plus de fonds propres qu’il y a une dizaine d’années, pour équilibrer une opération. Or leurs missions vont au-delà de la seule production de logements sociaux : ils doivent aussi adapter leur parc au vieillissement de la population, rénover les passoires thermiques, désamianter leur patrimoine le plus ancien… Il faut donc trouver des solutions pour continuer à produire, afin de répondre à la pénurie, mais aussi pour éviter un vieillissement d’ensemble du parc, qui engendrerait à terme des coûts de maintenance insupportables. C’est pour disposer d’un équilibre de patrimoine entre le parc récent et le parc ancien, permettant de lisser les coûts de maintenance dans la durée, qu’il est important de maintenir un niveau de production suffisant, y compris dans les territoires faiblement attractifs, où les besoins peuvent apparaître moins prégnants.
Cette quadrature du cercle entre fonds propres, budgets publics et nécessité de production invite à essayer de penser différemment la résolution de cette équation économique, que par l’amplification de la vente de logements sociaux.
Une hypothèse peut être la recherche de « quasi-fonds propres », c’est-à-dire des ressources dont l’opérateur dispose dans un temps long et qui permettent de contracter des emprunts. C’est possible, notamment en montant des outils de mobilisation de l’épargne de proximité, à partir des collectivités territoriales, imbriqués avec les capacités d’investissement à l’échelle européenne. Les emprunts aux banques étant limités par les règles prudentielles, qui en indexent le montant au budget de fonctionnement des collectivités, elles cherchent dans la mobilisation de l’épargne des moyens complémentaires à ceux susceptibles d’être mobilisés par la finance classique. Les Pays-de-la-Loire et la région Île-de-France ont lancé des obligations et des emprunts. C’est un chemin intéressant, mais ces mécanismes semblent un peu compliqués à faire vivre, même s’ils ont permis par exemple en Île-de-France de contribuer pour partie au financement du logement social.
Il est aussi possible de monter des outils extérieurs aux collectivités, dont l’objet soit circonscrit, permettant d’associer du capital public et privé (institutionnels ou investisseurs patients comme les collecteur de l’épargne salariale, par exemple), pour investir dans le foncier et/ou le logement social. L’intérêt d’un investissement foncier est que la terre ne s’amortit pas, d’un point de vue comptable. L’acquisition de sols est donc une immobilisation, pas une dépenser. On peut donc lisser sur une très longue période la charge que représente l’acquisition des sols, lissant la charge annuelle de reconstitution de cette dépense. En démembrant le bâti du foncier, il est ainsi possible de limiter le poids de la charge foncière, en demandant au propriétaire du bâti une contrepartie d’intérêt général pour bénéficier de cet avantage. C’est l’exemple des Community Land Trust aux Etats-Unis, où 19 000 logements ont déjà été construits sur ce principe, et désormais au Royaume-Uni et en Belgique : la terre appartient en communs à un consortium de collectivités et d’acteurs privés, qui la mettent à disposition de particuliers, lesquels disposent de la propriété bâtie posée sur ce sol, sous certaines contraintes (notamment des clauses anti-spéculatives). L’article 71 de la loi Alur introduit cette possibilité en France, à travers les Offices Fonciers Solidaires, et les agglomérations de Lille et de Lyon sont très avancées sur la mise en place de cet outil. La société civile se développe également dans ce sens, la Fondation Abbé Pierre vient par exemple de créé une société Solifap, qui vise à réunir des « investisseurs patients », pour, entre autres fonctions, assurer un portage foncier pour le compte d’associations d’insertion, ou apporter une participation en haut de bilan, ces fameux « quasi fonds propres.»
Ce type de montage permettrait aux collectivités territoriales de lever auprès de la population les moyens de l’investissement complémentaires aux prêts et au soutien de l’Etat. C’est une sorte d’établissement public foncier reposant sur l’épargne et non sur l’impôt.
Le portage foncier peut aussi être effectué provisoirement pour le compte des organismes de logement social, dont les capacités d’emprunt productif sont obérées par la nécessité de disposer de quelques réserves foncières utilisables quatre à six ans plus tard[12]. Qu’un Office Foncier Solidaire assure le portage de ces réserves foncières pendant cette période et ce sont autant de logements supplémentaires qui pourront sortir de terre. Le principe de cette économie foncière reposant sur l’épargne est très simple : il faut mettre l’argent qui dort dans la partie dormante de l’investissement productif (plutôt que dans l’économie financière spéculative).
Parallèlement à la recherche de fonds extérieurs, l’enjeu de la vente de logements par les bailleurs sociaux peut être envisagé sous un jour nouveau. Le logement social pourrait optimiser ses fonds propres en inversant ses relations avec la promotion privée. Au-delà du clivage traditionnel entre un secteur administré et un secteur libéralisé, la réalité est beaucoup plus harmonieuse au niveau local. Dans les grandes agglomérations, environ 40 % de la production de logement social est réalisée sous forme de vente en état de futur achèvement (VEFA). Les promoteurs construisent et doivent vendre (par exemple lorsque les règles foncières introduisent des servitudes de mixité sociale) une partie de leur production au logement social. C’est intéressant pour la collectivité qui peut ainsi mieux ventiler le logement social géographiquement. Cela peut aussi être intéressant pour la promotion privée, assurée de la vente d’une partie de ses opérations. Lorsqu’en 2008 le marché a flanché, François Fillon, alors Premier Ministre, a demandé au logement social de racheter 30 000 logements issus d’opérations bloquées de la promotion immobilière, permettant d’éviter un effondrement du secteur du BTP et des suppressions d’emplois.
Mais ce partenariat entre promotion publique et privée pourrait être inversé. Si, comme cela arrive marginalement, les bailleurs sociaux construisaient des logements et les revendaient au secteur privé[13], cela permettrait d’assurer une meilleure maîtrise collective de la production, plus adaptée aux besoins sociaux repérés localement, sans doute plus adaptée également aux enjeux de qualité environnementale et d’économie de proximité, à travers la gouvernance publique de la production. Cela permettrait aussi aux organismes HLM de tirer parti des hausses des prix pour alimenter leurs fonds propres, ce qui contribuerait à socialiser le produit de la hausse du marché pour proposer plus de logements abordables. Pour certains promoteurs, ces partenariats peuvent être intéressants en limitant les avances de trésorerie et en dégageant leurs capacités d’emprunt pour d’autres opérations.
Les attributions de logements sociaux : des parcours plus choisis et mieux sécurisés
Les attributions de logements sont effectuées par des Commissions locales d’attribution définies par la loi, qui regroupent les bailleurs sociaux et les différents acteurs concernés : mairies, financeurs du logement qui sont aussi réservataires de logements, représentants des locataires… Ces attributions sont soumises à une triple contrainte : répondre aux demandes des candidats au logement social, assurer la mixité sociale dans les quartiers, garantir la protection des plus vulnérables et le droit au logement. Respecter ces trois objectifs est difficile dans un contexte où le décalage entre le nombre de demandeurs et le nombre de logements disponibles ne cesse de croître. Modifier les processus d’attributions ne permettra pas de résoudre cette difficulté, ce qui ne doit pas empêcher de rechercher une adaptation de ces mécanismes, pour une meilleure prise en compte des choix des ménages et une meilleure sécurisation des parcours.
Pour améliorer le processus d’attribution, il peut être intéressant d’explorer le Choice based letting, ou « logement choisi », expérimenté dans plusieurs pays européens (Pays-Bas, Royaume-Uni, Irlande,…). Ces pays ont mis en place des mécanismes de transparence de l’offre disponible, permettant aux demandeurs de candidater pour les logements qui les intéressent, en connaissant les conditions d’attribution. En parallèle, un mécanisme de « cotation » donne des points au demandeur en fonction de sa situation : urgence, ancienneté de la demande, etc. Ce système permet d’établir des stratégies individuelles, tout en favorisant les besoins les plus prégnants.
Dans le contexte français, cette approche pourrait se voir limitée par la concentration importante du parc social en fonction des niveaux de loyers. Malgré les progrès réalisés depuis la Loi de solidarité et de renouvellement urbains (2000), le parc ancien est le plus accessible et il demeure concentré dans les quartiers à fort taux de logement social, tandis que les logements aux loyers plus onéreux sont souvent mieux situés. Le niveau de loyer risque donc de renforcer la spécialisation du parc social. Une réforme du système d’attribution demanderait donc d’avancer sur les mécanismes de « remise en ordre des loyers » : le loyer ne serait plus calculé pour chaque logement en fonction de son système de financement, mais l’ensemble des loyers seraient redistribués sur l’ensemble du parc, sans augmentation globale, afin de pouvoir diminuer les loyers dans les zones attractives. La mixité sociale s’obtiendra moins par l’attribution des logements, que par la ventilation de l’offre accessible.
Développer le service aux personnes
Les besoins sociaux évoluent. Du point de vue du droit européen, une clarification s’impose sur les enjeux « d’intérêt général » auxquels le logement social doit répondre. Il convient donc de s’interroger sur la manière dont le logement social peut contribuer à améliorer le service rendu aux personnes.
Alors qu’un quart des locataires du logement social ont plus de soixante ans, la question de l’accompagnement du vieillissement apparaît comme un enjeu capital pour la société. Face à une médicalisation accrue des établissements spécialisés, le maintien dans le logement apparaît souhaitable pour les personnes tant qu’elles n’ont pas de besoins médicaux particuliers. Il faut donc accompagner ce maintien, en facilitant par exemple la mobilité des personnes âgées vers des formules d’habitat autonome mais groupé, avec des services mutualisés dans le cadre de l’aide à l’autonomie (APA) que les bailleurs sociaux pourraient coordonner, depuis la livraison de repas, jusqu’aux services para-médicaux.
D’une manière générale, les bailleurs pourraient aussi proposer des services facilitant l’autonomie et l’émancipation des personnes, à l’image des Housing associations britanniques : formations qualifiantes (ce qui existe déjà à travers des outils mutuels autour des métiers pratiqués par ces organismes), cours d’alphabétisation, etc.
Les bailleurs peuvent aussi trouver de nouvelles relations avec le secteur sanitaire et social, pour optimiser la gamme des prestations. A Lyon, le« GIE Est Habitat » regroupe un office public de logement social, une coopérative HLM, une association d’accueil d’urgence et une association gestionnaire de foyers. Cela permet d’innover : accueil d’urgence autogéré sur les réserves foncières en attente de réhabilitation ; recomposition du rôle des foyers autour des besoins de fluidité et de mobilité sans besoin d’accompagnement ; projet d’habitat dans l’enceinte d’une structure psychiatrique, logements en attente de transformation utilisés comme alternative à l’hôtel d’urgence, etc. Ce GIE a également donné naissance avec la Fondation Abbé Pierre à une coopérative d’achats en gros en quartier populaire, « Vrac », qui essaie de réduire le coût de la vie pour les ménages modestes. Avec des moyens constants mais mieux coordonnés, il est possible d’améliorer la qualité de vie des ménages modestes, tout en évitant une privatisation des services à la personne.
De nouveaux défis pèsent sur le logement, qui devraient susciter enthousiasme et créativité : la prise en compte du vieillissement de la population, tant dans l’adaptation des formes bâties que des services ; la variabilité des modes de vie à travers les recompositions familiales, la mobilité professionnelle et géographique, bousculent un système où la confiance est largement basée sur la stabilité. Il faudra aussi répondre à l’enjeu énergétique qui exige une amélioration de la performance thermique du parc immobilier, mieux prendre en compte les évolutions du contexte européen, qui demande de bâtir des politiques dans un espace de règles communes : aides d’Etat aux services sociaux d’intérêt général, harmonisation de la TVA, etc.
La morosité ambiante ne provient pas uniquement de notre manque de moyens, mais de notre manque d’initiatives, de notre indolence à nous emparer des outils existants pour les orienter dans le sens qui paraît le plus adapté aux enjeux actuels. Mais le logement social, comme les autres outils systémiques que sont les allocations logement ou le Livret A, ne permettent d’agir que sur un cinquième du parc de logements ; et toute évolution de ce secteur ne peut se penser que dans une évolution plus globale du rapport aux sols, à la rente, à la formation des prix ou aux inégalités sociales. Cette transformation ne s’opèrera pas non plus sans une transformation de la gouvernance, que la période de changement institutionnel (loi Métropole, carte des régions), doit encourager. Les difficultés et les contingences périphériques ne peuvent pas être un prétexte pour retarder le lancement de cette transformation. L’Abbé Pierre avait coutume de dire : « il ne faut pas attendre d’être parfait pour entreprendre quelque chose de bien », alors pour le renouveau du logement social, que cent fleurs s’épanouissent et que cent écoles rivalisent.
[1] Source : Union Sociale pour l’Habitat
[2] Prime à l’amélioration des logements à utilité locative et à occupation sociale.
[3] L’article 55 de la Loi SRU imposait 20% de logements sociaux dans les communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en Île-de-France), situés dans des agglomérations de plus de 50 000 habitants, avec au moins une commune de plus de 15 000 habitants, sauf si elle a perdu des habitants entre deux recensements INSEE. La Loi ALUR (2014) pour rattraper le retard dans la production de logements abordables, a porté cette obligation à 25% des résidences principales .
[4] Cf. notamment Laurent Davezies : La crise qui vient. La nouvelles fracture territoriale. Seuil. 2012
[5] Et Observatoire des inégalités, sur la polarisation des mobilités géographiques des jeunes : http://www.inegalites.fr/spip.php?page=comprendre_analyses&id_article=1046&id_rubrique=110&id_mot=29&id_groupe=16
[6] Cf. Renaud Epstein : La rénovation urbaine. Démolition-reconstruction de l’Etat. Presses de Sciences-Po. 2013
[7] L’évolution des modalités de comptage empêche de suivre strictement l’évolution de la demande, mais cette évolution est suffisamment massive et dans la longue durée, pour avoir justifié une condamnation de la France par le Conseil de l’Europe, sur le respect du droit au logement (réclamation collective Feantsa c. France, 2007)
[8] L’estimation varie entre autres selon que l’on compte les logements mis en chantier, ou les logements sociaux financés.
[9] Terre de Liens : http://www.terredeliens.org/
[10] C’est une fonction informellement remplie par plusieurs organismes, comme par exemple Drôme Aménagement Habitat, dont le nom affiche clairement l’importance du rôle d’aménageur dans un département largement caractérisé par l’espace rural et la moyenne montagne.
[11] Considérons que pour acquérir ou construire un bien ordinaire, un acteur privé doit apporter au moins 25 % de fonds propres : dans une hypothèse sans subvention, la vente d’un logement permet donc de constituer des fonds propres pour en produire quatre ; avec 12% de subvention, elle permet d’en produire huit…
[12] Certains organismes de logement social empruntent un montant global à la Caisse des Dépôts, calculé sur la base de ratios liés à leur fonctionnement, patrimoine, etc. Lorsqu’une partie de l’argent emprunté est immobilisé dans des réserves foncières, via des prêts dits « Gaïa », c’est autant de ressources en moins affectées à la production.
[13] Voir par exemple les montages originaux de Rhône-Saône Habitat : http://www.rhonesaonehabitat.fr/
