Et au milieu coule le non-recours : la terre promise du droit au logement

(ma contribution au livre coordonné par Ph. Warin, Agir contre le non recours au droits sociaux, PUG, 2019)

Le logement est évidemment un bien individuel. C’est le foyer. Le lieu de la protection de l’intime. Plusieurs droits fondamentaux réfèrent au rôle direct du logement dans la constitution de cet intime : droit à la vie privée et familiale, droit à l’intimité, droit à la protection des effets personnels, du courrier, etc.[1] Dans une perspective foucaldienne, le logement est ainsi une frontière du biopolitique[2], une limite de l’intrusion du collectif dans la sphère individuelle et familiale. Le logement conditionne également d’autres libertés individuelles, civiques et politiques : l’accès effectif à l’école, au droit de vote, l’inscription aux droits sociaux qui exigent un ancrage résidentiel. Plus prosaïquement, le logement est aussi un bien marchand, incarnation du droit de propriété et des libertés qui y sont attachées.[3]

Le logement est également un enjeu collectif. La Cité politique est physiquement un amas d’habitations, qui constituent l’espace politique et en sont aussi l’objet. Ils sont fiscalisés, ils font l’objet de normes d’hygiène et de qualité, de réglementation urbaine et d’encadrement des rapports locatifs.

Le logement est donc un objet politique à la fois à une échelle large, celle de l’aménagement du territoire et des politiques de construction, et à l’échelle individuelle, en tant que besoin fondamental. Le logement est donc traversé par le droit, de part en part. Il est traversé par le droit positif de la propriété, par le droit réglementaire des normes, et par le droit comme horizon politique, que sont les droits sociaux et les droits de l’homme.

La loi étant fille de la politique, le logement, point d’incandescence juridique, est traversé par des forces idéologiques telluriques, des pensées à la mode, des projections collectives symboliques puissantes, presque primitives. A ce titre, le logement est une scène du combat politique un peu particulière, très investie par la société civile et pas toujours rangée selon l’axiomatique et les clivages à laquelle la France est habituée.

La constitution de politiques publiques est portée par le « couple » mouvement social/pouvoirs publics. Il ne faut pas ici entendre le couple dans le sens de la métaphore amoureuse, mais dans un sens mécanique : deux forces opposées appliquées à deux extrémités du diamètre d’un cylindre et qui lui donnent sa force de rotation. Le mouvement social pose le droit comme un horizon toujours à conquérir, pendant que l’institution n’en finit plus de le reconnaitre.  Ensemble ils ont tissé au cours du siècle passé le plus fantastique progrès dans les conditions de vie de la population,  mais aussi un manteau de droits complexes, dont les nombreux trous laissent passer tant d’air que les plus vulnérables renoncent parfois à l’exercice de leurs droits.

 

  1. Le droit au logement comme processus historique

Le droit au logement, épi génétique des politiques publiques et du mouvement social

La question politique du logement existe de longue date[4], mais s’est accentuée avec l’urbanisation et la détérioration des conditions de vie d’une partie de la population au cours du XIXème siècle[5]. En termes de politique publique, elle est d’abord prise sous le prisme de la prophylaxie après les épidémies de choléra de 1832 et 1854[6]. Ce prétexte hygiéniste préside à la redéfinition urbaine hausmannienne, autant qu’à l’aseptisation progressive et administrée des quartiers populaires : à Paris, à l’aube de la première Guerre Mondiale, 12 000 personnes meurent encore chaque année de la tuberculose, considérée comme une conséquence de la vétusté et de la suroccupation des logements.[7] Cette situation justifie la construction des premières Habitations à Bon Marché. La dimension hygiénique n’a jamais complètement disparu des politiques de l’habitat, comme en témoigne la persistance, encore aujourd’hui, d’un Règlement Sanitaire Départemental qui fixe des conditions d’habitabilité liées à la santé. Et elle a fondé les premiers mouvements sociaux liés au logement : le logement ne doit pas rendre malade.

Malgré ce mouvement, la dégradation des conditions de vie conjuguée à une augmentation inédite des loyers, due notamment à l’exode rural, suscite une réaction sociale au cours de la décennie 1870[8]. Le logement devient un enjeu politique et une scène de résistance sociale, qui va accélérer l’adoption de la Loi Siegfried de 1894 sur les « Habitations Bon Marché ». En filigrane, l’Etat propose un logement à ceux qui en ont besoin, reconnaissant implicitement la créance sociale qu’ont les individus à son endroit, prémice de tout droit. La Loi Siegfried propose une politique publique malléable et ambitieuse, à la croisée des chemins politiques : ni libérale, ni patronale, ni socialise, qui va sans doute contribuer à l’autonomisation du mouvement social de l’habitat, autour de trois revendications qui vont structurer son existence tout au long du XXème siècle : un logement salubre, abordable et un statut d’occupation protecteur.

D’emblée, les politiques publiques et le mouvement social s’alimentent mutuellement : cinq ans après la Loi Siegfried se tient à Paris la première Conférence Internationale des Habitations Bon Marché. Cette évolution s’inscrit dans une actualité de montée en charge de l’Etat, marquée notamment par la création de l’impôt sur le revenu. Mais le modèle de partage d’une politique publique entre Etat, collectivité locale et société civile est assez différent d’autres grandes politiques publiques plus clairement réservées à l’action publique (transports, école, traitement des déchets ménagers,…) ; ce partage qui induit une imbrication entre le mouvement social, la production réglementaire et les politiques locales, autour d’un droit imparfait, partiellement reconnu, mais toujours renvoyé à un horizon lointain, traverse les cent-vingt dernières années et perdure encore aujourd’hui.

 

La Grande Guerre des loyers

Alors que la simple interférence de l’Etat dans la qualité et le prix des logements pouvaient encore paraître attentatoire à la propriété privée et à la liberté contractuelle pour une grande partie des Français, la Première Guerre Mondiale consacre l’interventionnisme publique : quelques jours après le début du conflit, le Gouvernement accorde un « délai moratoire » sur le loyer des soldats mobilisés, jusqu’à la fin d’un conflit que chacun croit imminente. Avec la prolongation des hostilités, ce régime concerne progressivement 80% des locataires et lors du retour à la paix, l’Etat n’a pas vraiment d’autre choix que d’effacer les dettes et geler les loyers des anciens combattants[9]. Et le logement demeure un enjeu politique, sous l’effet des mouvements sociaux, syndicaux, familiaux, qui ne cessent de porter l’enjeu sur la scène publique. Cela conduira à une affirmation de la réglementation des loyers, par des lois de 1924 et 1926. Pour Sauvy et Hirsch[10], c’est « le poids politique des locataires » qui pousse à ce renforcement, témoignage de la prégnance de l’enjeu de l’habitat dans le débat public, porté par le mouvement social.

La (re)construction est partiellement assurée par les offices publics créés en 1912, mais l’appareil productif est détérioré et encore artisanal, alors que les besoins nécessiteraient des réponses plus massives. Dans ce contexte, le gel des loyers apparaît comme un coup de grâce, finissant de liquider la production neuve en pénalisant le rendement des investisseurs privés. Le logement social balbutiant ne suffit pas à compenser la faiblesse de l’investissement privé. En 1928, une loi importante prévoit la construction massive de logements sociaux, notamment autour de Paris, mais la crise de 1929 fait avorter ce mouvement et la pénurie de production va s’étaler jusqu’après la Seconde Guerre Mondiale.

 

L’après-guerre : la relance de la production

Après 30 ans de carence dans la construction neuve, certaines villes entièrement rasées et d’autres sévèrement abimées, il manque 4 millions de logements en France. A Paris, un logement sur deux ne dispose ni de l’eau courante ni du chauffage central. A peu près tout le monde est concerné par la pénurie et les mauvaises conditions de vie. Toutes les forces politiques et sociales font du logement un enjeu de lutte collective (au nom d’un droit moral, mais pas d’un droit juridique individuel, ce qui maintient la question dans une antichambre intellectuelle du non-recours), mais c’est du Mouvement Populaire des Familles, issu de la mouvance catholique, fort de 146 00 membres à la libération, que naît la plus profonde force de transformation. Il organise le squat des logements inoccupés dès la fin de la guerre, pour y loger 10 000 familles ouvrières sans solution. Ce mouvement contribue à la généralisation d’une expérience née dans le nord de la France : la contribution des employeurs à l’effort de construction, plus connu sous le nom de « 1% logement » (la part de la masse salariale que les employeurs doivent verser à la production de logement social). C’est le témoin d’une culture de coopération entre forces divergentes, pour un mieux-être, qui est un chemin bien différent de la désignation d’un responsable de la pleine jouissance d’un droit.

Les forces sociales qui fermentaient dans l’église catholique depuis l’encyclique Rerum Novarum (1891) éclatent en flot tumultueux. De jeunes prêtres issus de la résistance, s’illustrent par l’énergie déployés auprès des sans-logis, notamment l’Abbé Pierre et Joseph Wresinski, qui crééront ensemble le mouvement Emmaüs avant que le second s’éloigne pour fonder ATD Quart-Monde.

Le point d’orgue de cette effervescence sera bien sûr l’appel du 1er février 1954 lancé à la radio par l’Abbé Pierre, qui déclenche un formidable mouvement de solidarité dans l’ensemble du pays, et qui au-delà de l’émotion, sous le couvert d’une mobilisation collective, pointe les responsabilités publiques dans la détresse individuelle, interpelle le gouvernement et l’Assemblée Nationale..

 

Ce substrat social très fertile s’articule avec des politiques publiques marquées par une scène politique renouvelée, largement issue de la résistance et soucieuse de souligner sa proximité avec la population. La reconstruction est un chantier prioritaire de la France d’après-guerre. Pour encourager la production privée neuve et l’amélioration du parc existant, la Loi 1948 supprime l’encadrement des loyers pour les logements atteignant un certain niveau de qualité.

Le marqueur de cette époque est surtout l’utilisation du logement social pour transformer le secteur de la construction. La France industrialise la production d’habitat, standardise les composants, redéfinit le modèle de logement social, devenu HLM en 1950. Ce nouveau dispositif va construire 4 millions de logements en vingt ans, qui répondent à plusieurs objectifs : aménagement urbain, reconstruction, logement des classes ouvrières, résorption des bidonvilles, accueil des rapatriés d’Algérie, vecteur d’un niveau de construction permettant d’assurer l’emploi dans le secteur du bâtiment… La diversité de ces ambitions trouve trace dans l’identité des organismes de logement social : aménageurs, constructeurs, logeurs, fournisseurs de services. La diversité des finalités du logement social met en compétition des groupes sociaux qui souhaitent y accéder, à travers des mécanismes de « réservation » et d’attributions incroyablement complexes, qui sont de puissants freins à toute hypothèse de recours. Une étude menée en 2018 et présentée en congrès de l’Union Sociale pour l’Habitat (la fédération HLM) révèle qu’encore aujourd’hui, seuls 40% des français ont une image positive des attributions dans le logement social, ce qui en fait l’item le plus négatif, en termes d’image.

 

Mais même construit à la va vite, au « chemin de grue », de qualité discutable, excentré et réduit en ghettos, sans services de proximité, attribué mystérieusement, le logement social devient le levier principal de l’amélioration inédite des conditions de vie au cours des 30 glorieuses.

Les politiques publiques et la société civile s’entremêlent : les Pact sont l’outil privilégié d’intervention sur le parc privé. Eugène Claudius Petit fait reconnaître le mouvement des Castors dans la Loi sur le logement social. L’Abbé Pierre, qui fut député après-guerre, créé des « cités d’urgence » qui sont un outil public de réponse aux situations de détresse. Les vecteurs possibles d’éventuels recours sont aussi des délégataires de services publiques.

 

La réhabilitation des centres anciens et l’amélioration des protections statutaires (1971-1989)

En 1971, l’Agence Nationale pour l’Amélioration de l’Habitat (Anah). Cette évolution s’inscrit dans un changement de paradigme, ou les commodités de la modernité sont moins valorisées et où la dimension patrimoniale des vieux logements privés est inversement mieux reconnue, changement incarné par la Loi Malraux, de 1962.

Les logements s’améliorent et chaque génération militante produit son avancée réglementaire : saturnisme, logement insalubre, logement indécent, jusqu’au mouvement ATD Quart-Monde, qui obtient la classification juridique de logement « indigne » (1998), qui ne tient plus seulement aux caractéristiques techniques, mais aussi aux conditions d’occupation. Le recours joue ici un rôle mobilisateur : signalement aux services d’hygiène, contentieux contre les marchands de sommeil, recalcul des loyers e Loi 1948, sont les portes d’entrée qui vont contribuer à qualifier juridiquement les acteurs du logement social, créer des liens entre les milieux juridiques et associatifs, qui vont esquisser une approche positive du « droit au logement » et ouvrir la question de la satisfaction de ce droit et de son possible non-recours.

 

Les logements locatifs s’améliorent et sortent de la loi 1948. La question de la protection statutaire des locataires s’amplifie avec ce contingent. C’est une question clivante sur le plan politique, avec une gauche liée au mouvement social du logement affirmant que les protections individuelles doivent être mieux assurées et une droite persuadée que les investisseurs délaisseront l’immobilier, au risque d’un retour de la pénurie, si les locataires sont trop protégés. Ce clivage va donner lieu à un jeu d’aller-retour, avec une loi renforçant les protections locatives, à l’arrivée de la gauche au pouvoir[11], abrogée en quatre ans plus tard avec l’alternance[12], puis rétablie à la faveur d’un nouveau revirement, de manière plus adroite, puisque c’est toujours la Loi du 6 juillet 1989 qui fixe les responsabilités respectives du bailleur et du locataire[13]. Alors que la bataille idéologique sur les protections locatives focalise l’attention, l’article 1 de la Loi du 22 juin 1982 (réaffirmé dans la Loi de 1989) a pourtant ouvert une faille sismique dans l’approche des enjeux d’habitat : « le droit à l’habitat est un droit fondamental ».

 

A la fin des années 80, ces différentes dynamiques semblent avoir réussi à résoudre la crise quantitative de l’offre, gagné le pari du logement abordable et satisfait aux deux grandes attentes sociales qui s’expriment depuis un siècle : un logement de qualité et un statut protecteur.

Ne reste plus que « le troisième étage de la fusée », comme le qualifie souvent Louis Besson, le Ministre qui en a été le promoteur : loger les défavorisés, ceux qui n’ont pas accès aux circuits ordinaires du logement, à ce titre nouveau du droit au logement, qui ouvre la question de la pleine jouissance et du non-recours. Ce sera la bataille des années qui succèderont à la Loi Besson du 31 mai 1990, sur le logement des défavorisés.

 

  1. L’ère du droit au logement… et de ses restrictions

 

L’émergence de la figure centrale des « défavorisés » et la compréhension de l’absence de logement comme un déni de droit

 

Au cours des années 80, le déplacement de la pauvreté rurale vieillissante vers des ménages plus jeunes et plus urbains, les problématiques logement changent. Les émeutes urbaines soulignent un échec du logement social à assurer une vie harmonieuse dans des quartiers. La Politique de la Ville inventée pour répondre à ces enjeux n’a jamais suffi à assurer un redécollage des quartiers et une émancipation des habitants alors il a fallu essayer de les maintenir, d’y incorporer des classes moyennes, sous l’invocation totémique d’une « mixité sociale » réparatrice. Tout en répétant l’affirmation d’un droit fondamental au logement, il fallait limiter l’accès des pauvres aux quartiers pauvres, c’est-à-dire administrer de fait les limitations de ce droit, alors même que la figure de la pauvreté se réveillait comme fait social.

 

C’est en effet une autre figure émergente de l’époque, qui va devenir paradigmatique : le ménage défavorisé. Les années 80 voient émerger des figures d’abord médiatiques. Les nouveaux pauvres, les SDF, sont des titres de reportages, qui réveillent la conscience d’une société revenue des lendemains qui chantent et ne croyant plus à la seule marche du progrès pour résoudre demain les problèmes d’aujourd’hui.

 

Les classes ouvrières qui ont été l’objet des mobilisations depuis un siècle disposent de réponses, mais le million de chômeurs éprouve des difficultés, les personnes vulnérables confrontés à l’explosion des solidarités familiales butent à la porte du logement ; les étudiants sont plus nombreux et d’origine sociale plus diverse ; les étrangers ne sont plus recrutés par les entreprises, l’ascenseur social est en panne et les ménages logés en HLM en sortent moins, limitant les possibilités d’accès pour les nouveaux demandeurs. Les foyers de travailleurs migrants commencent à accueillir plus de retraités que d’actifs ; les foyers de jeunes travailleurs comptent plus de chômeurs que de salariés… Bref, les besoins ont muté chacun de ces enjeux génère une floraison de mouvements civils associatifs éparpillés sur le territoire.

 

En 1986, le Comité des Mal-Logés se créée et réactive l’ouverture de squats au profit de ménages sans logement. L’association Droit au Logement (DAL) en est une émanation qui émerge lorsque 236 familles expulsées de leurs logements occupent l’esplanade de Vincennes. Trois ans après sa première affirmation dans la loi, Le droit au logement est devenu la revendication titre du mouvement social.  La revendication centrale du DAL est l’application du droit de réquisition pour les logements vacants, mais derrière ce motif simple et mobilisateur, l’enjeu assumé est de maintenir une pression constante sur le politique, à travers l’action directe et les média, pour placer le logement en haut de la hiérarchie des priorités et s’assurer que les situations les plus fragiles soient servies en priorité. Le droit au logement est valorisé du point de vue de ceux à qui il est dénié et le mode de recours est ici l’action directe et la pression politique.

 

Parallèlement, des associations de services autour du logement naissent un peu partout en France, à la croisée du logement et de l’aide sociale, la plus emblématique étant sans doute Logement Pour Tous, en Île-de-France. Elles inventent des formules d’accompagnement spécifique et nomade ; elles créent des systèmes collectifs de caution solidaire, des agences immobilières à vocation sociale, etc. En 1988, ces associations, surgies ex nihilo ou de la mue de structures existantes, se fédèrent au sein de la Fédération des Associations pour la Promotion et l’Insertion par le Logement (FAPIL).

Parallèlement, elles ressentent le besoin d’attiser les consciences d’un point de vue expert et pas uniquement d’un point de vue militant. Elles convainquent l’Abbé Pierre de donner son nom à une Fondation, qui portera cette dimension de l’expertise engagée, autour de la quantification et de la qualification des phénomènes de mal-logement (qui n’accède pas aux droits) et d’une affirmation juridique croissante : influence sur la production réglementaire, rassemblements des juristes associatifs en France (Jurislogement) et en Europe (Housing Rights Watch) pour observer la jurisprudence utile, former les acteurs et éventuellement opérer des contentieux : la Fondation Abbé Pierre a pu par exemple solliciter la Cour européenne des Droits de l’Homme sur les expulsions locatives ou la Commission européenne sur les conditions de démantèlement des campements parisiens de migrants en 2016. D’une certaine manière, en s’affirmant comme juridiquement fondée à agir, au titre de la cause qu’elle défend, cette Fondation se présente comme une force de recours collectif face à la multitude des non-recours individuels, en même temps que son rôle d’animateur des réseaux de droits la positionne comme une structure de lutte contre ces non-recours individuels.

 

Les grandes politiques de production de logement social et d’aménagement du territoire ralentissent, il ne s’agit plus de répondre à l’ensemble de la population, mais de réparer quelques anomalies. De même que dans l’entreprise, les grands mouvements collectifs s’estompent et les conflits sont judiciarisés et individualisés devant les tribunaux prud’hommaux, en matière de logement, les grandes questions nationales sont remplacées par un effort de réparation individuelle fondée sur le droit. D’une certaine manière, les droits individuels ont remplacés les rêves de progrès collectifs, de manière de plus en plus affirmée à mesure que dans la réalité, l’universalité du droit au logement se faisait plus chimérique.

 

Flamboiement du droit, dégradation des services, floraison du non-recours : l’ère du DALO (2007-2018)

 

Alors qu’à la fin des années 80, un siècle de crise continue du logement semble en passe d’être résolue, dix ans plus tard, c’est la consternation : les listes d’attente au logement social s’allongent, les prix s’envolent, le 115 n’arrive plus à proposer de mise à l’abri pour la nuit, les agglomérations s’étendent tandis que nombre de villes moyennes se vident.

Pour créer un électrochoc des politiques publiques, plusieurs associations s’allient au sein d’une plateforme pour un droit opposable au logement, avec comme principal chantre, le Haut-Comité pour le Logement des Défavorisés. Cette optique vise à clarifier les responsabilités publiques, en espérant que, comme pour l’enseignement, le droit individuel pousse les acteurs publics à répondre collectivement. La même année, l’Ecosse adoptait une loi rendant le droit au logement opposable (Scotland Homelssness act, 2003) dont les succès étaient encourageants.

En novembre 2006, les Enfants de Don Quichotte installent des tentes le long du canal Saint-Martin pour y accueillir les sans-abri. L’évolution des noms est intéressante, vingt ans après la création du DAL, la revendication du droit au logement, étendard de la lutte, s’assume désormais comme don quichottesque. Le droit va aboutir quand il porte déjà en lui quelque chose de bouffon. Quelques célébrités viennent dormir sur place et le succès médiatique est immédiat. Devant les micros, les Enfants de Don Quichotte reprennent les revendications collectives portées alors par les associations les plus en vue : Fondation Abbé Pierre, Plateforme pour le droit opposable au logement,… Le 31 décembre, le Président de la République Jacques Chirac annonce que le droit au logement deviendra opposable avant la fin de son mandat au printemps suivant. Le 5 mars 2007, la Loi sur droit au logement opposable est adoptée[14], désignant l’Etat comme responsable du « DALO » et créant des mécanismes de recours amiable et contentieux.

 

D’emblée ce dispositif est difficile à lire du point de vue du non-recours : il a tendance à être lu comme l’indice de ceux qui n’accèdent pas au logement, alors que c’est un mécanisme pour ceux qui considèrent qu’il y a une incompréhension ou une injustice dans la qualification de leur demande. Du point de vue des utilisateurs et des observateurs, il n’est pas très clair que le DALO soit un mécanisme d’accès, qui permet de visibiliser la demande, donc les besoins, ou un mécanisme de recours, dont la faible saisie peut être aussi bien un indice que l’accès au logement se passe sans difficulté, qu’un indice de non-recours massif. Face à la saturation du logement social en Île-de-France et dans les Bouches-du-Rhône (et peut-être à une vision négative des mécanismes d’attribution), les recours se manifestent principalement sur ces territoires, avec des résultats décevant, alors qu’ailleurs la mise en place du Dalo semble avoir réveillé l’attention aux situations parfois oubliées dans les routines de fonctionnement. Mais à notre connaissance, il n’existe pas de données consolider permettant par exemple de comparer les caractéristiques socio-démographiques des demandeurs de logement social, de ceux qui se sont vu attribuer un logement et de ceux qui ont effectué un recours Dalo, pour voir si certaies catégories seraient sur-représentées ou sous-représentées parmi les recours.

 

En l’absence de ces données, il est très difficile d’interpréter les données de saisie du Dalo. Entre sa création il y a dix ans et l’année dernière, le nombre de requérant n’a augmenté que de 50% (passant de 60 000 à 90 000) alors que les acteurs sont mieux qualifiés, que l’information circule mieux et que la procédure est plus habituelle. Est-ce par lassitude, parce que le recours donne trop peu d’effet ?  Ce n’est sans doute pas une explication suffisante, puisque le recours Dalo a augmenté à peu près uniquement sous l’effet des départements d’Île-de-France, là où il donne le moins d’effet. Est-ce parce que le système logement répond mieux aux besoins ? C’est douteux, dans la mesure où les délais d’attente au logement social ont augmenté, les prix continuent à croître dans les agglomérations en tension, le nombre de résiliations de baux aux fins d’expulsion a doublé dans la même période.

Le Dalo est un mécanisme de recours, face au déni de droit, qui devait stimuler les politiques publiques à travers la possibilité des contentieux individuels, mais s’il a pu avoir des effets positifs sur le terrain[15], il n’offre pas la possibilité de lire la part et les causes du non-recours au droit au logement.

 

Evolution des recours Dalo 2008-2017, logement et hébergement, selon le type de territoire concerné

Source : Haut Comité pour le Logement des Personnes Défavorisées, 2018

 

 

L’affirmation du droit au logement a par ailleurs suscité une clarification des mécanismes de recours opérationnels que sont les demandes d’hébergement, à travers la création des Services Intégrés de l’Accueil et de l’Orientation (SIAO) : dans chaque département, une plateforme unique rassemble l’ensemble de la demande et l’oriente vers l’ensemble de l’offre d’hébergement, à quelques exceptions près. Ce devrait pouvoir être un lieu d’observation intéressant du non-recours, car c’est par excellence le lieu d’expression des besoins des ménages privés de logement. Mais les données ne sont pas consolidées au niveau national, les critères d’accès varient géographiquement et dans le temps et la pression institutionnelle à minorer la non-réponse[16] obèrent à ce jour la possibilité d’observer le non-recours à travers les SIAO.

Les Commissions de Coordination des Actions de Prévention des Expulsions (CCAPEX)[17], auraient aussi pu constituer des lieux d’évaluation du non-recours, dans la mesure où elles sont amenées à traiter les situations locatives fragiles pour lesquelles les différents mécanismes de protection et de prévention n’ont pas fonctionné. Mais là encore, les biais locaux et la variabilité dans le temps empêchent toute agglomération et toute interprétation des données : pour des raisons pratiques, dans les départements en tension qui sont les plus concernés par les expulsions locatives, seules certaines situations sont observées en CCAPEX. Et en matière d’expulsions, même les données les plus tangibles sont suspectes. De nombreux ménages sont maintenus dans leur logement malgré la résiliation du bail, dès lors qu’ils s’acquittent de leur indemnité (équivalent du loyer). La résiliation du bail n’est donc pas un bon indicateur du nombre d’expulsions. Et en bout de chaîne, c’est l’inverse : la police passe prévenir les ménages juste avant l’exécution du concours de la force publique ; la plupart des ménages fuient alors le logement, rendant caduque l’exécution du concours de la force publique, qui n’est pas un bon indicateur.

La litanie des outils opérationnels qui pourraient documenter le non-recours peut être allonger (appels au 115, ménages en demande de logement social depuis plus de deux ans, etc.), mais aucun de ces outils n’est conçu dans l’optique d’envisager et de réduire le non-recours.

 

 

Le sabotage réciproque du droit au logement et du droit des étrangers

 

L’introduction du DALO prétendait répondre à une situation qui s’est tendue pour les formes les plus extrêmes de mal-logement : les bidonvilles ont réapparu à la faveur de la présence de roms d’Europe de l’Est à la fin des années 90, jamais vraiment administrée. Les déboutés de l’asile, les jeunes privés de l’accès au RSA, les personnes en souffrance psychique (le nombre de lits en hôpitaux psychiatriques a baissé de 32% entre 1990 et 2000[18], sans alternative) alimentent la rue de nouveaux habitants.

A la différence d’autres pays européens[19], la France fait alors le choix de répondre à l’urgence par des dispositions d’urgence. C’est une vieille histoire que la métaphore médicale dans la sphère sociale. Le corps des assistantes sociales est issu de celui des infirmières et les centres d’hébergement relèvent historiquement des politiques de santé (raison pour laquelle ils étaient soutenus par des crédits d’Etat et non des fonds départementaux). Filant la métaphore médicale, le médecin Xavier Emmanuelli avait créé en 1993 le « SAMU Social » de Paris et était devenu secrétaire d’Etat deux ans plus tard. En 2007, le Plan d’action renforcé du dispositif d’hébergement et de logement des personnes sans abri (PARSA) entérine l’urgentisation des politiques sociales de l’habitat. Pour accorder un accompagnement social suffisant aux personnes en accueil d’urgence, le PARSA remobilise les anciens acteurs associatifs plus institutionnels (les CHRS), qui précisément étaient les plus focalisés sur la mission socio-éducative de l’accompagnement dans une perspective d’insertion, pour leur demander un accompagnement plus humanitaire. Depuis, les CHRS sont tiraillés entre trois injonctions paradoxales : s’approcher du logement ordinaire (au titre du DALO et désormais, au titre du « logement d’abord[20] ») ; répondre aux urgences humanitaires ; poursuivre une mission d’insertion dans le cadre de l’action sociale. Ce mélange d’affirmation croissante du droit, d’humanitaire, et de délitement de la relation entre les principes et le réel, a culminé avec la décision du Conseil d’Etat reconnaissant l’accès à un hébergement d’urgence comme une liberté fondamentale[21], ouvrant la possibilité de référés administratifs entraînant des astreintes journalières pour l’Etat… immédiatement relativisé par la jurisprudence, qui considère que le fait d’être à la rue n’est pas une violation du droit[22].

A partir de cette époque, le ton a changé et la coopération est moins fluide entre pouvoirs publics et associations, avec la création en janvier 2008 du « Collectif des Associations Unies pour une nouvelle politique du logement des personnes sans-abri et mal-logés » regroupant 36 organisations autour d’une tonalité plus polémique que celle à laquelle la plupart étaient habituées. Certes, les délégués généraux de la Fondation Abbé Pierre, Patrick Doutreligne et Christophe Robert se sont vu confié au moins par trois fois des travaux institutionnels de haut niveau (rapport Doutreligne-Pelletier sur la sécurisation des occupants (2005), rapport Regnier-Robert sur le « choc de solidarité » (2012), rapport Robert sur la mobilisation du parc privé à des fins sociales (2016). Les amendements d’origine associative ont été largement adopté dans la Loi ALUR (2014), mais comme le dit l’avocat Alain Couderc : « nous avons progressé techniquement et obtenu des victoires marginales, parce que nous avions perdu la bataille politique globale. »

La notion même de recours individuel, qui a prospéré avec l’affirmation juridique croissante du droit au logement, interroge les constructions et les luttes collectives et peut apparaître à certains acteurs qui en ont pourtant été les promoteurs, comme un symptôme de la dépolitisation des enjeux. La relation entre droit au logement et progrès des conditions d’habitat n’est pas nécessairement systématique.

 

L’affirmation d’un droit formel et sa dislocation patente sur le terrain, avec notamment la montée en charge récente des campements de migrants à Paris a contribué à accentuer l’électrisation des relations entre l’Etat et la société civile. La déréliction du couple a atteint son point d’orgue avec la loi de finance de 2017 qui organise la baisse des APL et pour ne pas pénaliser les locataires, prévoit une baisse des loyers équivalente, privant les organismes HLM de 1,7 milliards d’euros de recettes[23]. Parallèlement, la réforme de la tarification des Centres d’Hébergement est le nom pudique d’une baisse sensible de leur dotation, non compensée par les moyens consacrés à d’autres orientations comme le « logement d’abord ». Ce mouvement traduit l’impression croissante éprouvée par les pouvoirs publics, que la société civile qui fournit des services liés au logement représente une charge onéreuse et peu efficiente. A l’inverse, la même société civile propose une lecture sévère des politiques publiques, mues selon elle par des principes strictement budgétaires et immédiats, sans choix stratégique ni anticipation des effets sociaux, ou même économiques de ces mesures.

 

  1. Vers une couple société civile – pouvoirs publics ?

En même temps que se multipliaient les ratés du couple classique entre pouvoirs publics (Etat) et fournisseurs de services (HLM, hébergement), l’autorité publique s’est déplacée et d’autres acteurs civils ont émergé, donnant les prémices d’un nouveau dialogue civil. D’une part, les lois de décentralisation, (Loi Responsabilités Locales[24], puis la loi créant les Métropoles[25]), ont renforcé le rôle des intercommunalités dans le pilotage des politiques sociales de l’habitat. Elles disposent des outils de planification et d’orientation : plan local d’urbanisme, programme local de l’habitat, conventions d’utilité sociale avec les organismes HLM, Maîtrise d’œuvre Urbaine et Sociale ou Programmes d’Intérêt Général avec le secteur associatif. En comparaison, les autres niveaux principaux que sont l’Etat et les Départements apparaissent plus comme des « guichets payeurs », qui définissent des lignes budgétaires et distribuent ensuite des mesures d’exécutions de ces lignes : c’est le cas du financement de la construction de logement social, de l’APL, de l’Allocation Logement Temporaire (ALT), des aides de l’ANAH, de l’Accompagnement Social Lié au Logement (ASLL), etc.

Les collectivités locales sont un acteur dynamique des politiques de l’habitat, ce qui est une composante nécessaire du couple. Un exemple : ce sont deux collectivités locales, le Grand Lyon et la Ville de Lille, en lien avec la Fondation Abbé Pierre, qui ont préparé avec l’administration centrale l’introduction en France du démembrement du sol et du bâti à travers les Offices Fonciers Solidaires, pour créer une forme de propriété non-spéculative.

Parallèlement, la société civile se recompose, avec des acteurs au discours économique plus assumé, y compris lorsqu’ils sont fournisseurs de services sociaux (comme le Groupe SOS, une entreprise sociale de 18 000 salariés). Parallèlement, des initiatives lient développement social et développement économique (par exemple l’expérience « Villeurbanne Saint-Jean territoire zéro chômeur »), des organismes HLM organisent la transformation verte du secteur de la construction, coordonnent les entreprises prestataires pour qu’elles embauchent des personnes parmi les locataires, etc. De plus en plus, associations traditionnelles de l’habitat et du social, et organismes de logement social, servent d’appui ou de terrain de jeu aux acteurs émergents de l’économie solidaire, comme en témoigne l’essaimage national de l’association Vrac, qui organise la vente de produits, bio, locaux, issus de coopératives, dans les quartiers d’habitat social.

Enfin, avec la polarisation autour de l’enjeu migratoire, des réseaux de solidarité informels se sont peu à peu structurés, comme l’association Singa, qui trouvent des partenariats avec des acteurs plus institués de l’hébergement et participent à recomposer un dialogue civil avec les pouvoirs publics locaux. Il est possible que ces émergences donnent au dialogue entre pouvoirs publics et société civile un aspect moins voyant, moins flamboyant, mais tissé de mailles lus fines et plus complexes, épousant mieux les reliefs locaux qui tendent à se différencier (Davezies, Giully).

 

Et si les formes émergentes de dialogue civil étaient finalement adaptées aux enjeux de la période, à la fois tendues, repolitisées, massifiées et diversifiées ?

Peut-être qu’aujourd’hui les recours en matière de logement prennent des formes complexes et multiples, qui invitent à une approche sensible du non-recours, reposant sur des faisceaux d’indicateurs, des suivis de cohortes, des observations qualitiatives, subjectives et au service de la recomposition du dialogue civil, en matière de politiques de l’habitat, qui demeure le moteur fondamental de la transformation.

 

 

Les chiffres clés de la situation du logement en France et en Europe

 

 

 

 

Pour aller plus loin :

 

  1. Amzallag et C. Taffin, Le logement social, éditions L.G.D.J, Collection Politiques locales. 2010

 

René BALLAIN, Élisabeth MAUREL : Le logement très social. Extension ou fragilisation du droit au logement ? La Tour d’Aigues, Éditions de l’Aube, 2002.

 

René BALLAIN, Francine BENGUIGUI : Mettre en œuvre le droit au logement. La Documentation Française, 2004.

 

Jean-Claude DRIANT, Pierre MADEC : les crises du logement. PUF. 2018.

 

Fondation Abbé Pierre : Rapport annuel sur l’Etat du mal logement en France. 2018

 

Patrick KAMOUN : histoire du peuplement, un siècle d’habitat à bon marché. In Informations Sociales, 2007/5 (N°141)

 

Christophe ROBERT, Didier VANONI : Logement et cohésion sociale. La Découverte. 2007

 

 

 

 

 

En 1991, après la chute du mur de Berlin et l’afflux de réfugiés de l’Est, les demandeurs d’asile se voient privés du droit de travailler, mais des Centres Provisoires d’Hébergement leur sont dédiés. C’est le début d’une lente évolution qui va progressivement faire émerger les migrants comme nouvel enjeu central de la relation étroite et tendue entre société civile et pouvoirs publics.

 

[1] Voir notamment la Convention Européenne de Sauvegarde de Droits de l’Homme et sa jurisprudence logement. Padraïc Kenna : Le logement dans les outils du droit international. 102p. Mario Mella Editions. Lyon. 2007

[2] Michel Foucault : Dits et écrits. Gallimard. 2001

[3] L’article 544 du Code Civil précise la reconnaissance du caractère fondamental du droit de propriété… et les restrictions susceptibles de lui être apportées : « La propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements. »

[4] En 1604, François Miron, Prévot des Marchands, s’adressait à Henri IV en ces termes : « […]: c’est une malheureuse idée de bâtir des quartiers à l’usage exclusif d’artisans et d’ouvriers. Dans une capitale où se trouve le Souverain, il ne faut pas que les petits soyent d’un côté et les gros et dodus de l’autre, c’est beaucoup et plus sûrement mélangés ; vos quartiers pôvres deviendraient des citadelles qui bloqueraient vos quartiers riches. Or comme le Louvre est la partye belle, il pourroit se fait que les balles vinssent ricocher sur votre couronne…je ne veulx pas, syre, estre le complice de cette mesure » (In Jacques Barou : La place du pauvre – Histoire et géographie sociale de l’habitat HLM. 1992)

[5] « D’une part des masses de travailleurs ruraux sont brusquement attirés dans les grandes villes qui se transforment en centres industriels ; d’autre part la construction de ces vieilles cités ne correspond plus aux conditions de la grande industrie nouvelle et du trafic qu’elle détermine ; des rues sont élargies, on en perce de nouvelles, et des voies ferrées traversent les cités. » Friedrich Engels, introduction à La question du logement. 1879

[6] René Le Mée : Revue Population : le choléra et les logements insalubres à Paris. 1998. Pp379-397

[7] Yankel Fijalkow : « L’enquête sanitaire urbaine à Paris en 1900. Le casier sanitaire des maisons », Mil neuf cent. Revue d’histoire intellectuelle, 2004/1 (n° 22), p. 95-106

[8] « La crise du logement — à laquelle la presse de nos jours porte une si grande attention —, ne réside pas dans le fait universel que la classe ouvrière est mal logée, et vit dans des logis surpeuplés et malsains. Cette crise du logement-là n’est pas une particularité du moment présent […] Ce qu’on entend de nos jours par crise du logement, c’est l’aggravation particulière des mauvaises conditions d’habitation des travailleurs par suite du brusque afflux de la population vers les grandes villes ; c’est une énorme augmentation des loyers ; un entassement encore accru de locataires dans chaque maison et pour quelques-uns l’impossibilité de trouver même à se loger. Et si cette crise du logement fait tant parler d’elle, c’est qu’elle n’est pas limitée à la classe ouvrière, mais qu’elle atteint également la petite bourgeoisie. » F.Engels, La question du logement. 1879

[9] Voir par exemple Jean-Marc Stébé, Le logement social en France, Que Sais-Je?, PUF, 1988.

[10] Alfred Sauvy et Anita Hirsch, Histoire économique de la France entre les deux guerres (volume II), Economica, 1984.

[11] Loi Quillot n° 82-526 du 22 juin 1982 relative aux droits et obligations des locataires et des bailleurs

[12] Loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l’investissement locatif, l’accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l’offre foncière 

[13] Loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs 

[14] Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale

[15] Observés par les différents rapports du Haut Comité pour le Logement des Défavorisés.

[16] Par exemple, à l’hiver 2017-2018, les préfectures ont introduit le concept sophistiqué de « sans-abri avéré », c’est-à-dire que seule la constatation de l’absence de logement par un service de maraude institutionnelle permet de qualifier la légitimité d’une personne sans-abri.

[17] Introduites par la Loi  Loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 et définies par le Décret n° 2015-1384 du 30.10.15 : JO du 31.10.15 / Circulaire du 22.3.17

[18] Cases Chantal, Salines Emmanuelle, « Statistiques en psychiatrie en France : données de cadrage », Revue française des affaires sociales, p. 181-204. URL : https://www.cairn.info/revue-francaise-des-affaires-sociales-2004-1-page-181.htm

[19] Freek Spinnewijn : « la France est le dernier pays d’Europe à croire que c’est en augmentant les solutions précaires que les besoins les plus prégnants disparaîtront ». in European Journal of Homelessness, vol. 11.

[20] Le gouvernement a initié en 2018 un « plan quinquennal pour le logement d’abord 2018-2022» inspiré d’expériences étrangères (Etats-Unis, Finlande, Royaume-Uni, Canada, Belgique) qui visent à assurer un logement de droit commun en amont de l’accompagnement.

[21] Conseil d’Etat, Ordonnance du 10 février 2012

[22] Adossé à une décision du même Conseil d’Etat, Khan Panokheel, du 19 novembre 2010.

[23] Voir par exemple Les Echos du 27 sept. 2017 https://www.lesechos.fr/economie-france/budget-fiscalite/030617451214-budget-2018-le-logement-social-mis-a-la-diete-2117580.php

[24] LOI n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales

[25] LOI n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles

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