article écrit avec Noria Derdek, (Fondation Abbé Pierre), paru dans L’apport européen et international au droit au logement : normes, contentieux, plaidoyer. Housing Rights Watch, 2023
Les budgets des politiques de l’habitat sont significatifs : chaque pays, région ou ville se nourrit de bonnes pratiques, de benchmark, d’évaluations, pour infléchir son action. Mais partout, les manifestations de la crise s’accentuent et les gouvernements éprouvent une même difficulté à la résoudre.
- L’étonnant contraste entre l’auto-satisfaction des autorités publiques et l’évolution des conditions d’habitat
Les mauvaises conditions d’habitat ne sont pas une simple interprétation, mais une réalité qui traverse l’Europe, même si les difficultés ne se traduisent pas partout, ni toujours, de la même manière. Ces dix dernières années, avant même la crise sanitaire et l’inflation du prix de l’énergie, le nombre de sans-abri a explosé partout en Europe (sauf en Finlande) [1]. Le coût du logement et la part des dépenses des ménages pour se loger n’ont jamais été aussi élevés, malgré l’effondrement de nombreux marchés immobiliers locaux. Environ 17 % de la population européenne vit dans un logement suroccupé[2], 9,4 % dans un logement trop cher[3] (35 % parmi les ménages modestes). Le logement est devenu un agent de ségrégation et d’assignation sociale et géographique, dont la propriété se concentre dans un nombre de plus en plus limité de mains. Les marchés résidentiels européens sont désorganisés à la fois par l’apparition de géants financiers, comme Blackstone, et par la diffusion de l’économie dite « collaborative » qui raréfie l’offre locative ordinaire[4].
Pourtant, le logement fait l’objet d’une réglementation et de dépenses publiques importantes dans tous les pays européens[5]. Le droit au logement est reconnu par tous, parfois même dans leur Constitution. Chacun peut à bon droit se targuer d’un maillage de protections juridiques, de politiques systémiques et curatives, destinées à garantir – sur le papier et souvent à grands frais – des conditions d’habitat et un « logement minimum ».
Malgré tout, l’action publique semble de plus en plus soumise aux caprices de marchés chaotiques. En cause : la part croissante confiée au marché libre dans tous les pays d’Europe et la privatisation du logement social dans les anciennes démocraties populaires, en Angleterre, en Allemagne et plus rampante ailleurs[6] ; l’enchâssement des politiques de l’habitat avec d’autres préoccupations brouille les priorités (soutenir la construction immobilière qui propose de nombreux emplois, l’activité bancaire qui permet l’investissement, renforcer l’attractivité de villes…). Ainsi, un marché du logement douloureux pour les citoyens peut être simultanément perçu comme « en bonne santé » du point de vue de l’économie et de la compétition entre territoires.
La conséquence d’avoir toujours plus de personnes privées de leur droit à un logement décent dans un domaine principalement privé dominé par des marchés, qui rendent l’intervention publique toujours plus coûteuse (loyers, foncier, énergie, matériaux de construction et de rénovation…), ce sont des droits et des aides de moins en moins universels. Elle conduit également à écarter du droit commun des groupes sociaux (jeunes, étrangers, handicapés, malades), pour qui sont créées des politiques résiduelles dédiées ayant pour caractéristique principale d’être insuffisantes à apporter la qualité de vie qu’elles prétendent garantir.
Par exemple, l’hébergement d’urgence, en France, prévu comme inconditionnel dans la loi[7]. Lorsque l’Etat ne le respecte pas, les personnes sans abri peuvent saisir le juge pour l’y contraindre. Le 10 février 2012[8], le Conseil d’Etat reconnaît dans ce droit une liberté fondamentale ouvrant ainsi une nouvelle voie de recours particulièrement adaptée à la situation de sans-abrisme, visant à enjoindre l’Etat à fournir un abri dans un délai de 48 heures[9]. Or, le juge décide aussi à cette occasion de mettre en balance les moyens dont se prévaut l’administration, ses diligences, et la situation du requérant (son âge, sa situation familiale, son état de santé).
Pour le Conseil d’Etat, la progression constante du nombre de places d’hébergement d’urgence témoigne d’efforts significatifs et suffisants, peu importe que le nombre de personnes à la rue et se voyant refuser une simple mise à l’abri progresse plus encore. L’argument vaut depuis 10 ans et permet au juge de conclure encore récemment :
« (…) malgré l’augmentation en 2022 des capacités d’hébergement d’urgence dans les Bouches-du-Rhône, plus de 70 % des demandes présentées par des ménages avec enfants dans la semaine du 31 octobre au 6 novembre 2022 n’ont pu être satisfaites. Si les requérants font valoir la présence de leur fille mineure, âgée de dix ans, et l’état de santé de M. C…, qui souffre de plusieurs pathologies, dont un diabète de type 2, les éléments qu’ils produisent ne sont pas de nature à établir un degré de vulnérabilité tel qu’ils doivent être regardés comme prioritaires par rapport aux autres familles en attente d’un hébergement. »[10]
Cette analyse des « efforts » produits par les pouvoirs publics est foncièrement contraire au seul raisonnement acceptable lorsque les droits fondamentaux risquent d’être machinalement écartés et vains, que tient la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) dans l’arrêt Tchokontio Happi en 2015 :
« 50. En la cause, la Cour relève que la carence des autorités, qui s’explique, selon le Gouvernement, par la pénurie de logements disponibles, ne se fonde sur aucune justification valable au sens de sa jurisprudence. Elle rappelle, en effet, qu’aux termes de sa jurisprudence constante, une autorité de l’État ne peut prétexter du manque de fonds ou d’autres ressources pour ne pas honorer, par exemple, une dette fondée sur une décision de justice » [11]
De nouveau en 2020, dans l’arrêt N.H. et autres, la CEDH a indiqué :
- La Cour tient tout d’abord à souligner qu’elle est consciente de l’augmentation continue du nombre de demandeurs d’asile depuis 2007 et de la saturation du DNA[12] qui en est graduellement résultée. La Cour relève que les faits qui lui sont soumis s’inscrivent dans une hausse progressive et ne se sont donc pas déroulés dans un contexte d’urgence humanitaire engendré par une crise migratoire majeure, qualifiable d’exceptionnelle, à l’origine de très importantes difficultés objectives de caractère organisationnel, logistique et structurel (Khlaifia et autres, précité, §§ 178‑185). La Cour constate les efforts consentis par les autorités françaises pour créer des places d’hébergement supplémentaires et pour raccourcir les délais d’examen des demandes d’asile (paragraphes 125-126 ci-dessus). Toutefois, ces circonstances n’excluent pas que la situation des demandeurs d’asile ait pu être telle qu’elle est susceptible de poser un problème sous l’angle de l’article 3 de la Convention. »[13]
Une bonne volonté, des moyens croissants, etc., ne peuvent être indéfiniment invoqués à titre exonératoire par les Etats : tant que les droits fondamentaux ne sont pas effectifs, c’est qu’il y a erreur quelque part[14]. Le paradigme des « bonnes pratiques » et les paralogismes idéologiques font qu’il manque une « boussole »[15] aux politiques de l’habitat – et aux tribunaux nationaux pour en juger -, qui pourtant existe dans la jurisprudence européenne et internationale.
- Vers un système d’indicateurs de qualité des politiques publiques, fondé sur le respect des droits fondamentaux
La jurisprudence n’a certes pas pour vocation principale d’organiser l’action publique, mais elle doit en souligner les excès et les insuffisances, à l’échelle de l’individu, pour apporter des corrections et des compensations. Au niveau international, elle produit davantage : elle apporte un corpus d’obligations positives aux Etats, une somme de choses à faire, d’objectifs à atteindre, de paliers à franchir pour garantir l’effectivité du droit au logement. Ces obligations positives ne concernent pas toutes directement le droit au logement, mais soulignent à quel point celui-ci se trouve à la croisée et au cœur de nombreux autres : le droit à l’information, à la protection juridique, à un environnement sain, au respect du domicile, à la propriété et au respect des modes de vie, à un niveau de vie de qualité minimale ou à la vie tout simplement.
Elles concernent aussi bien le cadre juridique général (un cadre juridique protecteur, des moyens de recours effectifs, des données fiables sur les réalités sociales…) que la lutte contre la ségrégation et les discriminations, la taille et la qualité des logements proposés, l’accès aux aménités de base comme les fluides, la protection de l’intimité, la protection face aux pollutions et à un environnement dangereux, les conditions d’une expulsion du domicile, la protection du cadre familial, une habitation adaptée à la diversité des modes de vie, des délais d’accès raisonnables au logement social…[16] Elles s’articulent autour de sept facteurs clés : l’abordabilité, la sécurité d’occupation, l’existence d’équipements et d’infrastructures, l’habitabilité, l’accessibilité, l’emplacement et l’adéquation culturelle[17].
De cette jurisprudence, découle une constante : le logement est une condition matérielle de la dignité et un pivot de l’accès à d’autres droits essentiels (école, services sociaux, revenus de transfert…).
Sa mise en œuvre est une responsabilité constitutive de l’autorité publique. Il en découle l’obligation d’apporter une protection légale au logement, de produire un stock suffisant de logements accessibles et décents et une palette de services ciblés sur les catégories plus vulnérables de la population (souffrance psychique, par exemple) ou d’habitat (« hors-norme », éphémère, mobile…), y compris des services associés d’accompagnement ou de participation, ou des besoins minoritaires que le droit commun pourrait ne pas protéger, exclure, voire réprimer s’ils n’étaient pas pris spécifiquement en compte[18].
Ces obligations positives forment l’ossature des politiques publiques nécessaires, le cahier des charges juridiquement fondé de l’action publique. En cela, elles peuvent constituer une grille d’analyse pertinente, y compris pour les juridictions internes et pour l’Union Européenne. Ces obligations positives, issues de la jurisprudence fournissent en effet une matrice qui peut constituer l’indice de mesure de la qualité des politiques publiques.
Plus d’autosatisfaction possible. Les politiques publiques passées au filtre des obligations positives voient leur conformité validée par le résultat qu’elles atteignent. Elles ne diront pas si les moyens alloués sont les plus efficients, car chaque contexte impose une stratégie difficilement comparable et intégralement reproductible. Mais elles valideront les progrès permis[19].
Mais comment définir la manière dont l’évaluation peut conclure à ce que les Etats respectent ou non les obligations qui leur sont faites ? Et où place-t-on la barre des résultats attendus ?
Le Comité des droits sociaux du Conseil de l’Europe fournit la réponse à cette question. Il donne un contenu à l’obligationcelui de réaliser des « progrès continus et mesurables »[20] à partir d’objectifs précis, que nous proposons ici de définir comme indicateurs : l’évolution du nombre de personnes sans-abri ; le nombre de logements insalubres ; le nombre de ménages vivant dans des logements hors-norme et sans protection statutaire ; le ratio entre les ménages aux besoins spécifiques et la production de logements correspondant à leur besoin ; les délais d’accès au logement social ; la part des revenus consacrés au logement, notamment parmi les ménages modestes ; l’exposition à la pollution ; l’accès à l’eau et à l’énergie ; le nombre d’expulsions et les garanties de relogement ; etc.
L’évolution de l’ensemble de ces indicateurs peut fournir le « score des politiques de l’habitat » et le cadre d’un « contrôle technique » des politiques publiques au regard des droits fondamentaux. Ils permettent de définir le niveau suffisant de conformité des Etats à leurs obligations, et d’identifier les convergences et les interférences nécessaires entre politiques publiques connexes ou concurrentes. L’observation se concentre aujourd’hui beaucoup sur l’objet (production de logement, dispositifs fiscaux, efficacité énergétique, etc.), et moins sur les objectifs poursuivis, savoir si l’on s’en rapproche, si l’on y affecte au mieux les moyens pour y parvenir au plus vite et si d’autres objectifs rivaux n’y nuisent pas.
Les politiques menées, les mesures prises, seules ou combinées, favorisent, limitent ou réduisent l’effectivité du droit au logement. C’est ce qu’il convient de vérifier selon les critères dégagés grâce aux obligations positives et des ajustements, voire des revirements, seront nécessaires. Si la rénovation du parc immobilier réduit l’habitat indigne mais qu’il participe à la flambée des prix, leur encadrement (loyers et ventes) couplé à des aides financières suffisantes pour ces obligations s’impose.
Les obligations positives sont donc aussi un instrument de mesure de la complémentarité des normes : une mesure phare est souvent en soit insuffisante et n’équivaut pas au respect de l’obligation à laquelle elle correspond ; elle peut contribuer à satisfaire plusieurs obligations mais n’est pas suffisante pour les satisfaire toutes ; une obligation exige une complémentarité de mesures toutes indispensables pour être complétement respectée.
III. Une application : contenir l’investissement privé dans les limites des droits humains
Leïlani Farha, ancienne Rapporteuse Spéciale au logement de l’ONU, propose un cadre permettant de vérifier qu’une partie des politiques publiques vont dans le bon sens. Ses recommandations, « du logement financiarisé au logement basé sur les droits de l’Homme »,[21] produisent un système cohérent, structuré autour de la définition du droit au logement par le droit international et la jurisprudence afférente, qui permet de mesurer la contribution des acteurs privés ou leur obstruction à son effectivité.
En plus des recommandations n°4 sur le droit à un logement suffisant (1991) et n°7 sur les expulsions forcées (1997) du Comité des Droits Economiques, Sociaux et Culturels de l’ONU, qui détaillent précisément les facteurs du logement suffisant, elle se fonde sur l’observation générale n° 24 sur les obligations des Etats dans le contexte des activités des entreprises (2017) pour « en prévenir les incidences néfastes (…) sur les droits de l’Homme et [y] remédier ». Elle prévoit une obligation positive d’encadrer les marchés et de mobiliser les ressources nécessaires[22] pour remplir son obligation :
- Les Etats enfreindraient l’obligation qui leur incombe de protéger les droits consacrés par le Pacte si, par exemple, ils n’empêchaient pas les entreprises d’adopter des comportements violant ces droits ou qui auraient manifestement pour effet d’entraîner une telle violation, ou s’ils ne luttaient pas contre ces comportements, par exemple s’ils (…) n’encadraient pas le marché immobilier et les activités financières sur ce marché afin de garantir à chacun l’accès à un logement abordable et convenable. (…)
- L’obligation de mettre en œuvre impose aux États parties de prendre, dans la limite des ressources dont ils disposent, les mesures nécessaires pour faciliter et promouvoir l’exercice des droits consacrés par le Pacte et, dans certains cas, pour assurer directement la fourniture de biens et de services essentiels pour la jouissance de ces droits. Pour s’acquitter de ces obligations, les États doivent mobiliser des ressources, notamment en appliquant des régimes fiscaux progressifs aux entreprises. Ils peuvent aussi devoir solliciter la coopération et le soutien de ces dernières pour mettre en œuvre les droits consacrés par le Pacte et assurer le respect d’autres normes et principes relatifs aux droits de l’Homme. »
L’Etat n’est pas le seul à devoir concourir à la réalisation du droit au logement : les acteurs privés également, a fortiori ceux dont l’activité macro-économique forge un modèle économique à fort impact social à l’échelle des individus, comme c’est le cas du logement, et que ces derniers ne peuvent que très faiblement influencer[23]. Il ne doit pas seulement inciter ces acteurs à agir dans le sens d’une progression de l’effectivité du droit au logement et pour une petite majorité seulement, et il ne doit pas les rémunérer ou les indemniser pour cela (sauf en cas de charge disproportionnée et excessive). Il doit le leur imposer comme un fonctionnement économique « normal ». Il est évident que les Etats ne peuvent pas – plus – aujourd’hui répondre seuls aux besoins, mêmes des minorités, mais ce n’est pas un appel à l’aide qu’ils doivent adresser aux acteurs privés, mais une injonction à travailler de concert, dans un sens commun.
A ce titre, Leilani Farha donne la marche à suivre aux Etats dans leur rapport avec les acteurs financiers et ses directives contiennent notamment :
- l’existence d’une responsabilité légale – ni moindre ni subsidiaire – des acteurs privés et des investisseurs envers le droit au logement ;
- une transparence totale autour du logement : une base de données publique (nom et coordonnées des propriétaires, ventes et travaux successifs, évolution des loyers…) ; une étude d’impact sur les droits himains préalable à tout achat, vente ou rénovation de biens immobiliers réalisés par des investisseurs et accessible aux résidents ; donner voix au chapitre à tous les usagers qui pourraient voir leurs droits menacés et créer les mécanismes de recours en cas de violation possible du droit au logement ;
- développer de nouveaux modèles de financement fondés sur les principes des droits humains et orienter les politiques monétaires et fiscales vers la réalisation du droit au logement : réformer toute loi ou politique monétaire et fiscale (nationale, européenne ou internationale, institutionnelle ou bancaire) qui favorise les investisseurs institutionnels engagés dans la financiarisation du logement ; ne pas participer au financement d’opérations qui conduisent au déplacement de population, encourager celles qui produisent du logement abordable (au sens du droit international) à perpétuité ; prendre en compte l’accumulation des biens par une même entreprise (ou une même personne) dans les taux d’imposition, comme l’usage ou le non-usage (taxe sur la vacance) ; affecter systématiquement une partie des opérations immobilières au logement locatif abordable (au sens du droit international) ; soutenir prioritairement les fournisseurs de logement à but non lucratif ;
- ramener l’ensemble des formes de logement, même alternatives, dans le giron des normes internationales : logement étudiant, maisons pour personnes âgées ou médicalisées, refuges pour sans-abri et migrants, prisons…, et protéger ces secteurs de la financiarisation ;
- donner aux collectivités le pouvoir de réglementer, voire d’interdire, ce qui perturbe leur marché immobilier au détriment de leurs habitants, comme les locations de courte durée ;
- créer ou maintenir une protection forte des locataires : limiter les augmentations de loyer ou des frais d’entretien ; interdire les expulsions sans faute et celles qui aboutissent au sans-abrisme, peu importe le propriétaire et le statut d’occupation[24].
Refonder les objectifs politiques sur les droits humains doit permettre de hiérarchiser les préoccupations et de renvoyer à un niveau subalterne les enjeux de santé économique du secteur de l’immobilier, qui ne sont qu’un moyen et non une fin. Au contraire, la concentration des richesses ou les risques environnementaux sont à envisager à travers leurs effets sur les droits humains, permettant à l’évaluation des politiques publiques d’embrasser des enjeux plus systémiques et les politiques non advenues, autant que celles en place.
[1] Feantsa et Fondation Abbé Pierre, 7ème regard sur le mal-logement en Europe, 2022. https://www.feantsa.org/fr/report/2022/06/30/the-7th-overview-of-housing-exclusion-in-europe-2022
[2] Eurostat, 2019. Un logement est considéré comme suroccupé lorsque le nombre d’habitants est supérieur au nombre de pièces (sachant qu’un tiers des ménages européens est composé d’une seule personne et que la moyenne est de 2,3 personnes par ménage, c’est en réalité une famille sur cinq qui est concernée par la suroccupation).
[3] Ménages qui consacrent plus de 40% de leurs revenus au logement.
[4] Feantsa et Fondation Abbé Pierre, La ville est à nous ! Comment encadrer Airbnb face à la pénurie de logement, novembre 2020. https://www.feantsa.org/fr/report/2020/11/18/the-city-is-ours-how-to-regulate-airbnb-in-the-face-of-a-housing-crisis
[5] La part des dépenses publiques est variable, principalement affectée aux stratégies fiscales, à la production de logement locatif social et aux aides individuelles au logement. Elle varie notamment en fonction du taux de propriétaires occupants et de la tension des marchés urbains. Dans les dix pays aux marchés immobiliers les plus tendus, l’effort financier de la puissance publique se situe entre 1,5 % et 2,5 % du produit intérieur brut. DREES, 2020.
[6] Gimat, Guiromet et Halbert, SciencesPo, Chaire villes, La financiarisation à petits pas du logement social et intermédiaire en France, Signaux faibles, controverses et perspectives, Logement Immobilier, Working Paper n°1/2022.
[7] L. 345-2-2 du code de l’action sociale et des familles.
[8] Conseil d’Etat, 10 février 2012, n°356456, Fofana.
[9] Au lieu de plusieurs semaines dans les autres procédures d’urgence offertes en droit administratif.
[10] Conseil d’Etat, Juge des référés, 10 novembre 2022, 468570.
[11] CEDH, Tchokontio Happi c. France, n°65829/12, 9 avril 2015.
[12] Dispositif national d’accueil des demandeurs d’asile.
[13] CEDH, 2 juillet 2020, N. H et autres c. France, n°28820/13.
[14] En l’occurrence, le dispositif d’hébergement d’urgence n’en finit pas de saturer parce que le droit au logement n’est pas respecté. Un des aspects de la situation tient par exemple au fait que les personnes hébergées ne sortent pas des centres d’hébergement parce qu’une autre politique, celle du Logement d’abord, est mise en échec : elle se focalise sur l’accès au logement social fermé aux personnes qui ne remplissent pas des conditions de régularité et de permanence du séjour requises ; seulement 6,32 % des 400 000 attributions annuelles bénéficient à des personnes sans domicile en 2021 et un quart des demandeurs obtiennent satisfaction chaque année. La construction de logements sociaux est insuffisante et ces derniers sont produits à des loyers de plus en plus élevés (car plus rentables pour des bailleurs sociaux financièrement fragilisés), l’écart avec le montant des loyers de marché privé n’en restant pas moins immense. Une vue d’ensemble que le juge occulte.
[15] O. De Schutter, L’approche fondée sur les droits humains et la réduction des inégalités multi-dimensionnelles. Une combinaison indissociable à la réalisation de l’Agenda 2030, Papiers de recherche n°260, AFD, octobre 2022. « Les droits humains sont une boussole, et ils constituent des verrous : c’est précisément par ces contraintes qu’ils imposent qu’ils nous obligent à imaginer un avenir différent ».
[16] Obligations faites aux Etats en matière de droit au logement à travers la jurisprudence européenne, Housing Right Watch, Feantsa, juin 2020.
[17] Observation générale n°4 (1991) du Comité des droits économiques sociaux et culturels sur le droit à un logement suffisant.
[18] Réclamation collective n°33/2006, ATD Quart-Monde c. France, sur les violations constituées par les solutions inappropriées proposées à un groupe familial de gens du voyage.
[19] Si l’on prend l’exemple de la stratégie du « Logement d’Abord », qui fait de l’habitat un moyen d’insertion sociale et non plus l’aboutissement d’un parcours d’insertion sociale, les formes pratiques de sa mise en œuvre ont différé d’un pays à l’autre, mais les différentes évaluations ont toutes montré la performance de ce paradigme, comparé aux systèmes de prises en charge spécifique dans des formes d’hébergement dédiées.
[20] Conseil de l’Europe, Comité européen des droits sociaux, Feantsa c. France, n° 39/2006, 5 décembre 2007, ATD Quart-Monde c. France, n° 33/2006, 5 décembre 2007.
[21] The shift directives, from financialized to human rights-based housing, 2022. https://make-the-shift.org/wp-content/uploads/2022/05/The-Directives-Formatted-DRAFT4.pdf
[22] Sur les termes « au maximum de ses ressources disponibles » de l’article 2§1 du PIDESC, voir la Section 2.2 in O. De Schutter, L’approche fondée sur les droits humains et la réduction des inégalités multi-dimensionnelles. Une combinaison indissociable à la réalisation de l’Agenda 2030, Papiers de recherche n°260, AFD, octobre 2022. « Dans une lecture plus progressiste, la clause de « réalisation progressive » peut au contraire être utilisée de manière plus offensive, dès lors que le Comité des droits économiques, sociaux et culturels et les juridictions nationales prennent appui sur elle afin d’examiner les choix macroéconomiques et budgétaires des Etats parties au regard des exigences du Pacte. L’utilisation offensive de la clause de « réalisation progressive » porte aussi bien (sur le versant des recettes) sur la mobilisation des ressources que (du côté des dépenses) sur les choix d’investissement de l’Etat. »
[23] « Les Etats doivent réglementer et diriger le marché privé et entretenir un dialogue avec les acteurs financiers non seulement pour garantir que ceux-ci ne violent pas ouvertement les droits de l’homme, mais également pour faire en sorte que les règles auxquelles ils sont assujettis et les actions qu’ils mènent concordent avec la réalisation du droit à un logement suffisant. Le droit international des droits de l’homme impose aux Etats de veiller à ce que les investisseurs privés répondent au besoin des résidents d’avoir accès à un logement sûr à un prix abordable », Rapport de la Rapporteuse spéciale sur le logement convenable en tant qu’élément du droit à un niveau de vie suffisant ainsi que sur le droit à la non-discrimination à cet égard, A/HRC/34/51, janvier 2017.
[24] The shift directives, from financialized to human rights-based housing, 2022. https://make-the-shift.org/wp-content/uploads/2022/05/The-Directives-Formatted-DRAFT4.pdf
