Les politiques de l’habitat : 100 ans de coproduction entre le mouvement social et l’action publique

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Le logement est évidemment un bien individuel. C’est le foyer. Le lieu de la protection de l’intime. Plusieurs droits fondamentaux réfèrent au rôle direct du logement dans la constitution de cet intime : droit à la vie privée et familiale, droit à l’intimité, droit à la protection des effets personnels, du courrier, etc.[1] Dans une perspective foucaldienne, le logement est ainsi une frontière du biopolitique[2], une limite de l’intrusion du collectif dans la sphère individuelle et familiale. Le logement conditionne également d’autres libertés individuelles, civiques et politiques : l’accès effectif à l’école, au droit de vote, l’inscription aux droits sociaux qui dépendent d’une municipalité ou exigent un ancrage territorial. Plus prosaïquement, le logement est aussi un bien marchand, incarnation du droit de propriété et des libertés qui y sont attachées, bordées par l’intérêt général.[3]

Le logement est également un enjeu collectif. La Cité politique aristotélicienne est physiquement un amas d’habitations, qui constituent l’espace politique et en sont aussi l’objet. Ils sont fiscalisés, ils font l’objet de normes d’hygiène et de qualité, de réglementation urbaine et d’encadrement des rapports locatifs.

Le logement est donc un objet politique à la fois à une échelle large, celle de l’aménagement du territoire et des politiques de construction, et à l’échelle individuelle, en tant que besoin fondamental. Le logement comme est donc traversé par le droit, de part en part. Il est traversé par le droit positif de la propriété, par le droit réglementaire des normes, et par le droit comme horizon politique, que sont les droits sociaux et les droits de l’homme.

La loi étant fille de la politique, le logement, point d’incandescence juridique, est traversé par des forces idéologiques telluriques, des pensées à la mode, des projections collectives symboliques très fortes, presque primitives. A ce titre, le logement est une scène du combat politique un peu particulière, très investie par la société civile et pas toujours rangée selon l’axiomatique et les clivages à laquelle la France est habituée.

L’hypothèse défendue dans ce chapitre prétend que la constitution de politiques publiques ambitieuses est portée par le « couple » mouvement social/pouvoirs publics. Il ne faut pas ici entendre le couple dans le sens de la métaphore amoureuse, mais dans un sens mécanique : deux forces opposées appliquées à deux extrémités du diamètre d’un cylindre et qui lui donnent sa force de rotation. Deux forces dont la somme s’annule, mais dont le moment (la capacité à faire pivoter) est non nul.

Le mouvement social et les pouvoirs publics n’ont pas toujours tiré dans le même sens, mais en appuyant à des endroits différents de la société, ils ont ensemble contribué à la plus formidable évolution des conditions de vie de l’histoire humaine sur un siècle. Car si beaucoup reste à faire, si chaque personne encore assignée ou privée de logement est un scandale, il importe de mesurer le chemin parcouru collectivement, pour justement y dénicher les conditions des progrès à venir.

 

  1. La constitution historique d’un mouvement social du logement en France (1850-1945) :

La question politique du logement existe de longue date[4], mais s’est accentuée avec l’urbanisation et la détérioration des conditions de vie d’une partie de la population, au cours du XIXème siècle, sous l’effet de l’industrialisation[5]. Mais en termes de politique publique, elle est d’abord prise sous le prisme de la prophylaxie après les épidémies de choléra de 1832 et 1854[6], dont la première vague emporta jusqu’au Président du Conseil Casimir Perier. Ce prétexte hygiéniste préside à la redéfinition urbaine hausmannienne, autant qu’à l’enfermement des populations contagieuses dans des « cités » dont on trouve la trace dans les quartiers de l’Est parisien et dans le vocabulaire qui désigne depuis les quartiers de relégation. A Paris, à l’aube de la première Guerre Mondiale, 12 000 personnes meurent chaque année de la tuberculose, qui est à l’époque considérée comme une conséquence de la vétusté et de la suroccupation des logements.[7] Cette situation justifie la construction des premières Habitations à Bon Marché. La dimension hygiénique n’a jamais complètement disparu des politiques de l’habitat, comme en témoigne la persistance, encore aujourd’hui, d’un Règlement Sanitaire Départemental qui fixe des conditions d’habitabilité liées à la santé. Et elle a fondé les premiers mouvements sociaux liés au logement : le logement ne doit pas rendre malade.

Mais comme le souligne Engels au début de La question du logement, la mauvaise qualité du logement ouvrier a toujours existé et ne porte pas en elle-même de justification à un mouvement social particulier. C’est la dégradation des conditions de vie conjuguée à une augmentation inédite des loyers, due notamment à l’exode rural accentuant la pression sur les villes, qui suscite une réaction sociale au cours de la décennie 1870[8]. Le logement devient un enjeu politique et une scène de résistance sociale. Le coût prohibitif du logement conjugué aux transformations urbaines brutalisant l’habitat ouvrier voit émerger des mouvements de grogne sporadique, qui vont accélérer l’adoption de la Loi Siegfried de 1894 sur les « Habitations Bon Marché », proposant une exonération fiscale pour des organismes prévus à cet effet, auxquels sont ouverts les prêts de la Caisse des Dépôts et Consignations en échange de la production de logements salubre à loyers faibles (ce qui reste l’ossature du modèle de production des HLM depuis 120 ans).

Des logements sains et accessibles à tous : voilà institué le moteur qui avait prévalu aux utopies sociales incarnées par l’habitat, au long du XIXème siècle : le familistère de Guise, celui de Bruxelles, les cités-ouvrières de Bournville, Port-Sunlight, Noisielle, Mulhouse…

A cette forme de saint-simonisme droitier incarnée en France par le second Empire et les champions industriels paternalistes naissants, s’oppose la critique socialiste, radicale, de l’ensemble des conditions de productions, déterminant les rapports sociaux dont les conditions de vie ne sont que les conséquences. La Loi Siegfried vient proposer un troisième terme, une politique publique malléable et ambitieuse, ni libérale, ni patronale, ni socialise, qui va sans doute contribuer à l’autonomisation du mouvement social de l’habitat, autour de trois revendications qui vont structurer son existence tout au long du XXème siècle : un logement salubre, abordable, avec des protections juridiques face aux excès des bailleurs.

 

C’est un mouvement très centré sur les enjeux urbains, à l’inverse d’autres pays comme l’Irlande, où les expropriations de paysans dans le rural diffus marquent la culture politique du pays. C’est sans doute un facteur d’explication de politiques publiques et d’évolutions réglementaires, plus focalisés sur les enjeux urbains, les locataires, pauvres en France, et plus centrés sur les propriétaires pauvres en Irlande. Et d’emblée, les politiques publiques et le mouvement social s’alimentent mutuellement : cinq ans après la Loi Siegfried se tient à Paris la première Conférence Internationale des Habitations Bon Marché. Cette évolution s’inscrit dans une actualité de montée en charge de l’Etat, marquée notamment par la création de l’impôt sur le revenu. Mais le modèle de partage d’une politique publique entre Etat, collectivité locale et société civile est assez différent d’autres grandes politiques publiques plus segmentées (transports, école, traitement des déchets ménagers,…) ; ce partage qui induit une imbrication entre le mouvement social, la production réglementaire et les politiques locales traverse les cent-vingt dernières années et perdure encore aujourd’hui.

 

La Grande Guerre : en avant pour 34 ans de gel des loyers.

Alors que la simple interférence de l’Etat dans la qualité et le prix des logements pouvaient encore paraître attentatoire à la propriété privée et à la liberté contractuelle pour une grande partie des Français, la Première Guerre Mondiale consacre l’interventionnisme publique : le 14 août 1914, quelques jours après le début du conflit, le Gouvernement accorde un « délai moratoire » sur le loyer des soldats mobilisés, jusqu’à la fin d’un conflit que chacun croit imminente. Avec la prolongation des hostilités, ce régime concerne progressivement 80% des locataires et lors du retour à la paix, l’Etat n’a pas vraiment d’autre choix que d’effacer les dettes, geler les loyers des anciens combattants, dont le niveau est fixé par une commission ad hoc[9]. De fait, massivement, les loyers sont gelés en France. Et le logement demeure un enjeu politique, sous l’effet des mouvements sociaux, syndicaux, familiaux, qui ne cessent de porter l’enjeu sur la scène publique. Cela conduira à une affirmation de la réglementation des loyers, par des lois de 1924 et 1926. Pour Sauvy et Hirsch[10], c’est « le poids politique des locataires » qui pousse à ce renforcement, témoignage de la prégnance de l’enjeu de l’habitat dans le débat public, porté par le mouvement social.

La (re)construction est partiellement assurée par les offices publics créés en 1912, mais l’appareil productif est détérioré et encore artisanal à une époque qui nécessite leur industrialisation pour une amélioration massive des conditions de vie (ce que Le Corbusier appelle de ses vœux dans sa revue Esprit Nouveau). Dans ce contexte, le gel des loyers apparaît comme un coup de grâce, finissant de liquider la production neuve en pénalisant le rendement des investisseurs privés. Le logement social balbutiant ne suffit pas à compenser la faiblesse de l’investissement privé. En 1928, une loi importante prévoit la construction massive de logements sociaux, notamment autour de Paris, mais la crise de 1929 dynamite ce mouvement et la pénurie de production va s’étaler jusqu’après la Seconde Guerre Mondiale.

 

L’après-guerre : la relance de la production

Après 30 ans de carence dans la construction neuve, certaines villes entièrement rasées et d’autres sévèrement abimées, il manque 4 millions de logements en France. A Paris, un logement sur deux ne dispose ni de l’eau courante ni du chauffage central. A peu près tout le monde est concerné par la pénurie et les conditions de vie ne satisfaisant pas aux standards de l’époque. Le Parti Communiste, premier parti de France, porte l’enjeu du logement comme indicateur de justice sociale. Le petit parti de François Mitterrand, l’UDSR fait du logement des jeunes un argument de campagne. Mais c’est d’un mouvement moins attendu que va naître le mouvement social le plus transformateur de cette époque : le Mouvement Populaire des Familles, issu de la mouvance catholique, fort de 146 00 membres à la libération, squatte les logements inoccupés dès la fin de la guerre, pour y loger 10 000 familles ouvrières sans solution. Ce mouvement, né dans le nord, contribuera à la généralisation en 1953 d’une expérience de la même région : la contribution des employeurs à l’effort de construction, plus connu sous le nom de « 1% logement » (la part de la masse salariale que les employeurs doivent verser à la production de logement social).

Les forces sociales qui fermentaient dans l’église catholique depuis l’encyclique Rerum Novarum (1891) éclatent en flot tumultueux. De jeunes prêtres issus de la résistance, s’illustrent par l’énergie déployés auprès des sans-logis, notamment l’Abbé Pierre et Joseph Wresinski, qui crééront ensemble le mouvement Emmaüs avant que le second s’éloigne pour fonder ATD Quart-Monde.

Le point d’orgue de cette effervescence sera bien sûr l’appel du 1er février 1954 lancé à la radio par l’Abbé Pierre, qui déclenche un formidable mouvement de solidarité dans l’ensemble du pays, autour du constat alors pleinement partagé que la détresse individuelle est une responsabilité collective.

D’autres initiatives sont moins marquées par l’influence de l’église catholique, comme le mouvement des Castors, qui naît au même moment et promeut l’auto-construction coopérative.

Ce substrat social très fertile s’articule avec des politiques publiques marquées par une scène politique renouvelée, largement issue de la résistance et soucieuse de souligner sa proximité avec la population. La reconstruction est un chantier prioritaire de la France d’après-guerre. Pour encourager la production privée neuve et l’amélioration du parc existant, la Loi 1948 supprime l’encadrement des loyers pour les logements atteignant un certain niveau de qualité. Le mouvement des PACT (Propagande et Action Contre les Taudis), créé après-guerre, appuiera les politiques d’amélioration du parc privé.

Mais le marqueur de cette époque est surtout l’utilisation du logement social pour transformer le secteur de la construction. Sous l’impulsion du ministre Eugène Claudius Petit, la France industrialise la production d’habitat, standardise les composants, via les HBM, qui deviennent Habitations à Loyer Modéré en 1950. Le système classique adossé à la Caisse des Dépôts, enrichi de la participation des employeurs à l’effort de construction va construire 4 millions de logements en vingt ans, qui ont plusieurs visées, dépendant des réalités locales et des enjeux de la période : aménagement urbain, reconstruction, logement des classes ouvrières, résorption des bidonvilles, accueil des rapatriés d’Algérie, vecteur d’un niveau de construction permettant d’assurer l’emploi dans le secteur du bâtiment… La diversité de ces ambitions trouve trace dans l’identité des organismes de logement social : aménageurs, constructeurs, logeurs, fournisseurs de services. Elle se retrouve dans le système d’attributions incroyablement complexe, avec un mécanisme de « réservataires » aux ambitions diverses. L’Etat assure le logement des défavorisés ; le « 1% » (devenu Action Logement) loge les salariés ; les Maires répondent à leurs enjeux locaux… Et cette trame est traversée de conventions locales sur les sorties d’hébergement provisoire, l’accueil des réfugiés, des jeunes, etc.

Même construit à la va vite, au « chemin de grue », de qualité discutable, excentré et réduit en ghettos, sans services de proximité, le logement social poursuit des objectifs vastes et devient le levier principal de l’amélioration inédite des conditions de vie au cours des 30 glorieuses.

Les politiques publiques et la société civile s’entremêlent : les Pact sont l’outil privilégié d’intervention sur le parc privé. Eugène Claudius Petit fait reconnaître le mouvement des Castors dans la Loi sur le logement social. L’Abbé Pierre, qui fut député après-guerre, créé des « cités d’urgence » qui sont un outil public de réponse aux situations de détresse.

Passées les nécessités de production d’après-guerre, régénérées par l’exode rural et l’arrivée des rapatriés d’Algérie, les deux grands piliers historiques des revendications sociales de l’habitat se réactivent : un logement de qualité et un statut protecteur. A côté de la Confédération Nationale du Logement créée en 1916, l’après-guerre voit émerger la Confédération Syndicale des Familles (1946) et la Confédération Syndicale du Cadre de Vie (1952). Ces trois unions de locataires vont contribuer à régénérer les fondements du mouvement social du logement.

 

La réhabilitation des centres anciens et l’amélioration des protections statutaires (1971-1989)

En 1971, l’Agence Nationale pour l’Amélioration de l’Habitat (Anah) est créée, dont les politiques de réhabilitation des centres anciens vont notamment être déclinées par les Opérations Programmées d’Amélioration de l’Habitat (OPAH, créées en 1977) animées principalement par le mouvement des Pact. Cette évolution s’inscrit dans un changement de paradigme, ou les commodités de la modernité sont moins valorisées et où la dimension patrimoniale des vieux logements privés est inversement mieux reconnue. Ce changement est incarné par la Loi Malraux, de 1962, qui fait suite à une forte mobilisation de la société civile, notamment pour empêcher la démolition du quartier Saint-Jean à Lyon.

Les logements s’améliorent et chaque génération militante produit son avancée réglementaire : logement insalubre, lutte contre le saturnisme, logement indécent, jusqu’au mouvement ATD Quart-Monde, qui obtient la classification juridique de logement « indigne » (1998), qui ne tient plus seulement aux caractéristiques techniques, mais aux conditions d’occupation qui satisfont ou non à la dignité des personnes.

Parallèlement, de plus en plus de logements locatifs sortent de la loi 1948. La question de la protection statutaire des locataires s’amplifie avec ce contingent. C’est une question clivante sur le plan politique, avec une gauche liée au mouvement social du logement affirmant que les protections individuelles doivent être mieux assurées et une droite persuadée que les investisseurs délaisseront l’immobilier, au risque d’un retour de la pénurie, si les locataires sont trop protégés. Ce clivage va donner lieu à un jeu d’aller-retour, avec une loi renforçant les protections locatives, à l’arrivée de la gauche au pouvoir[11], abrogée en quatre ans plus tard avec l’alternance[12], puis rétablie à la faveur d’un nouveau revirement, de manière sans doute plus adroite, puisque c’est toujours la Loi du 6 juillet 1989 qui fixe les responsabilités respectives du bailleur et du locataire[13].

 

A la fin des années 80, le moteur électro-magnétique de la société civile et des politiques publiques semblent avoir réussi à résoudre la crise quantitative de l’offre, gagné le pari du logement abordable et satisfait aux deux grandes attentes sociales qui s’expriment depuis un siècle : un logement de qualité et un statut protecteur.

Ne reste plus que « le troisième étage de la fusée », comme le qualifie souvent Louis Besson, le Ministre qui en a été le promoteur : loger les défavorisés, ceux qui n’ont pas accès aux circuits ordinaires du logement.

 

Les années 80 et l’émergence de la figure centrale des « défavorisés »

Au cours des années 80, avec l’installation du chômage de masse, le déplacement de la pauvreté rurale vieillissante, vers des ménages plus jeunes et plus urbains, les problématiques logement changent. Les émeutes urbaines soulignent un échec du logement social à produire de la vie dans des quartiers qui se sont refermés. En 1981, les rodéos de la colère révèlent cette jeunesse frustrée du quartier Démocratie, aux Minguettes, à Vénissieux. Versant plus constructif, en 1983, la marche pour l’égalité et contre le racisme, connue comme « marche des beurs », fait émerger une génération de jeunes gens dont beaucoup se retrouveront engagés dans le mouvement social du logement et dans l’invention, puis l’animation de la politique de la ville, qui vise précisément à corriger l’aspect deshumanisant de logements qui ont été pensés de façon trop technique, trop utilitariste : « le problème ici, c’est que tout est trop fonctionnel. Notre rêve c’était de voir des voitures garées en double-file au centre-ville » résume Maurice Charrier, maire emblématique du Vaulx-en-Velin des années 80 et 90[14].

Mais la politique de la ville s’est limitée sur les seuls quartiers d’habitat social, elle n’a pas eu de vocation centrale dans les politiques de l’habitat.

C’est une autre figure émergente de l’époque, qui va devenir paradigmatique : le ménage défavorisé. Les années 80 voient émerger des figures d’abord médiatiques. Les nouveaux pauvres, les SDF, sont des titres de reportages, qui réveillent la conscience d’une société revenue des lendemains qui chantent et ne croyant plus à la seule marche du progrès pour résoudre demain les problèmes d’aujourd’hui.

Les classes ouvrières qui ont été l’objet des mobilisations depuis un siècle disposent de réponses, mais le million de chômeurs éprouve des difficultés, les personnes vulnérables confrontés à l’explosion des solidarités familiales butent à la porte du logement ; les étudiants sont plus nombreux et d’origine sociale plus diverse ; les étrangers ne sont plus recrutés par les entreprises : les réfugiés chiliens, les boat-people, viennent rejoindre les enfants du regroupement familial dans les quartiers HLM, alors que le chômage et la précarité empêchent les habitants en place d’en sortir. Les foyers de travailleurs migrants commencent à accueillir plus de retraités que d’actifs ; les foyers de jeunes travailleurs comptent plus de chômeurs que de salariés… Bref, les besoins ont muté chacun de ces enjeux génère une floraison de mouvements civils associatifs éparpillés sur le territoire (l’ère est au small is beautiful).

 

Les étudiants portent fortement l’enjeu du logement via leurs syndicats, notamment suite à l’importante grève de 1986, dont François Mitterrand a appelé les leaders près de lui. La même génération fonde SOS racisme en 1984. Trente ans plus tard, les représentants de la fusion entre société civile et politique sont encore présents dans le paysage politique : David Assouline, Isabelle Thomas, Harlem Désir, Malek Bouthi,…

En 1986, le Comité des Mal-Logés se créée et réactive l’ouverture de squats au profit de ménages sans logement. L’association Droit au Logement en est une émanation qui s’éveille à l’occasion de l’affaire dite des « Maliens de Vincennes » où 236 familles expulsées de leurs logements occupent l’esplanade de Vincennes. Le DAL flirte avec la loi en ouvrant des squats, mais en se cachant dans la lumière médiatique, qu’il attire en mobilisant des personnalités publiques : l’Abbé Pierre, de retour sur le devant de la scène, mais aussi Jacques Gaillot, évêque d’Evreux, les artistes Jacques Higelin, Emmanuelle Béart, Josiane Balasko,… La revendication centrale du DAL est l’application du droit de réquisition pour les logements vacants, mais derrière ce motif simple et mobilisateur, l’enjeu assumé est de maintenir une pression constante sur le politique, à travers l’action directe et les média, pour placer le logement en haut de la hiérarchie des priorités et s’assurer que les situations les plus fragiles soient servies en priorité.

Des associations de services autour du logement naissent un peu partout en France, à la croisée du logement et de l’aide sociale, la plus emblématique étant sans doute Logement Pour Tous, en Île-de-France. Elles inventent des formules d’accompagnement plus souple que l’accompagnement socio-éducatif des structures sanitaires destinées aux personnes en difficulté d’autonomie ; elles créent des systèmes collectifs de caution solidaire, des agences immobilières à vocation sociale, etc. En 1988, ces associations, surgies ex nihilo ou de la mue de structures existantes, se fédèrent au sein de la Fédération des Associations pour la Promotion et l’Insertion par le Logement (FAPIL).

Parallèlement, elles ressentent le besoin d’attiser les consciences d’un point de vue expert et pas uniquement d’un point de vue militant. Elles ont besoin de mobiliser des fonds privés pour continuer à être une force de transformation sociale, en avance sur les politiques publiques. Elles pressent l’Abbé Pierre d’accepter de donner son nom à une fondation. D’abord rétif à une trop forte personnalisation de la cause, il finit par accepter et en 1988 est créée une Association pour la Fondation Abbé Pierre (AFAP) qui sera transformée en Fondation en 1992, dont le premier rapport sur le mal-logement paraîtra cinq ans plus tard.

 

Ces différentes émergences dessinent un « mouvement civique du logement » avec différentes nuances de militantisme, de technicité, d’expertise, de communication, de relation au politique. Et les traductions politiques répondant à chacun des enjeux sont à peu près concomitantes.

En 1986, la Loi Méhaignerie organise la défiscalisation des petites surfaces pour faciliter le logement des étudiantes qui auront un accès généralisé à l’APL en 1992.

De l’assemblage et la généralisation des expériences associatives auprès des défavorisés sera tirée la Loi du 31 mai 1990 sur le logement des défavorisés, dont son promoteur, Louis Besson a régulièrement dit publiquement qu’elle était « la loi des associations ». Cette loi organise l’action opérationnelle, mais surtout, à travers les Plans Départementaux d’Action pour le Logement des Personnes Défavorisées, elle en fait l’élément central de la coordination entre les différents niveaux de collectivités publiques (et avec la société civile), donc l’instrument moteur autour duquel s’enroulent l’ensemble des politiques de l’habitat (cela changera progressivement, avec le renouvellement urbain, à partir du début des années 2000).

En 1991, après la chute du mur de Berlin et l’afflux de réfugiés de l’Est, les demandeurs d’asile se voient privés du droit de travailler, mais des Centres Provisoires d’Hébergement leur sont dédiés. C’est le début d’une lente évolution qui va progressivement faire émerger les migrants comme nouvel enjeu central de la relation étroite et tendue entre société civile et pouvoirs publics ; Mais en 1998, ce sont toujours les défavorisés qui sont le pivot paradigmatique de la solidarité et la Loi de lutte contre l’exclusion, qui comporte un volet logement, est fortement influencée par le mouvement ATD Quart-Monde. Témoin de la porosité entre milieux associatifs et pouvoirs publics, plusieurs membres du cabinet de Louis Besson, redevenu ministre, sont issus du mouvement associatif : Frédérique Lahaye, de l’ANIL et Patrick Doutreligne, qui vient de l’URIOPSS du Pas-de-Calais, puis du Haut-Comité pour le Logement des Défavorisés, et qui deviendra ensuite directeur général de la Fondation Abbé Pierre.

 

Les années de déréliction : l’affirmation paradoxale du droit au logement et de l’urgence sociale (2007-2018)

Le droit au logement est affirmé dès la Loi Quillot de 1982. Il sera un puissant cri de ralliement associatif. Réaffirmé par la Loi de 1989, puis par la Loi Besson de 1990, il semble se déliter sur le terrain à mesure que sa proclamation juridique s’amplifie. Après quarante ans de progrès constant, les indices se dégradent : les listes d’attente au logement social s’allongent, les prix s’envolent, le 115 n’arrive plus à proposer de mise à l’abri pour la nuit, les agglomérations s’étendent tandis que nombre de villes moyennes se vident.

Pour créer un électrochoc des politiques publiques, plusieurs associations s’allient au sein d’une plateforme pour un droit opposable au logement, avec comme principale hérault, le Haut-Comité pour le Logement des Défavorisés. Cette optique vise à clarifier les responsabilités publiques, en espérant que, comme pour l’enseignement, le droit individuel pousse les acteurs publics à répondre collectivement. La même année, l’Ecosse adoptait une loi rendant le droit au logement opposable (Scotland Homelssness act, 2003) dont les succès étaient encourageants.

En novembre 2006, le comédien Augustin Le Grand, ses frères et quelques amis installent des tentes le long du canal Saint-Martin pour y accueillir les sans-abri. Quelques célébrités viennent dormir sur place et le succès médiatique est immédiat. Devant les micros, les Enfants de Don Quichotte reprennent les revendications collectives portées alors par les associations les plus en vue : Fondation Abbé Pierre, Plateforme pour le droit opposable au logement,… Le 31 décembre, le Président Chirac annonce que le droit au logement deviendra opposable avant la fin de son mandat au printemps suivant (glissant au passage une peau de banane à son successeur Nicolas Sarkozy, Maire de Neuilly, rétif aux HLM). Le 5 mars 2007, la Loi sur droit au logement opposable est adoptée[15], désignant l’Etat comme responsable et créant des mécanismes de recours amiable et contentieux.

Cette évolution prétend répondre à une situation qui s’est tendue pour les formes les plus extrêmes de mal-logement : les bidonvilles ont réapparu à la faveur de la présence de roms d’Europe de l’Est à la fin des années 90, jamais vraiment administrée. Les déboutés de l’asile, les jeunes privés de l’accès au RSA, les personnes en souffrance psychique (le nombre de lits en hôpitaux psychiatriques a baissé de 32% entre 1990 et 2000[16], sans alternative) alimentent la rue de nouveaux habitants.

A la différence d’autres pays européens[17], la France fait alors le choix de répondre à l’urgence par des dispositions d’urgence. C’est une vieille histoire que la métaphore médicale dans la sphère sociale. Le corps des assistantes sociales est issu de celui des infirmières et les centres d’hébergement relèvent historiquement des politiques de santé (raison pour laquelle ils étaient soutenus par des crédits d’Etat et non des fonds départementaux). Filant la métaphore médicale, le médecin Xavier Emmanuelli avait créé en 1993 le « SAMU Social » de Paris et était devenu secrétaire d’Etat deux ans plus tard. En 2007, le Plan d’action renforcé du dispositif d’hébergement et de logement des personnes sans abri (PARSA) entérine l’urgentisation des politiques sociales de l’habitat. Pour accorder un accompagnement social suffisant aux personnes en accueil d’urgence, le PARSA remobilise les anciens acteurs associatifs plus institutionnels (les CHRS), qui précisément étaient les plus focalisés sur la mission socio-éducative de l’accompagnement dans une perspective d’insertion, pour leur demander un accompagnement plus humanitaire. Dans le même temps, à travers le Droit au Logement Opposable, qui inclut une dimension hébergement, au détriment de la mission socio-éducative. Les CHRS sont depusi tiraillés entre trois injonctions paradoxales : s’approcher du logement ordinaire ; répondre aux urgences humanitaires ; poursuivre une mission d’insertion dans le cadre de l’action sociale. Ce mélange d’affirmation croissante du droit, d’urgentisation, et de délitement entre les principes et le réel, a culminé avec la décision du Conseil d’Etat reconnaissant l’accès à un hébergement d’urgence comme une liberté fondamentale[18], ouvrant la possibilité de référés administratifs entraînant des astreintes journalières pour l’Etat… immédiatement relativisé par la jurisprudence, qui considère que le fait d’être à la rue n’est pas une violation du droit[19].

A partir de cette époque, le ton a changé et la coopération est moins fluide entre pouvoirs publics et associations, avec la création en janvier 2008 du « Collectif des Associations Unies pour une nouvelle politique du logement des personnes sans-abri et mal-logés » regroupant 36 organisations autour d’une tonalité plus polémique que celle à laquelle la plupart étaient habituées. Certes, les délégués généraux de la Fondation Abbé Pierre, Patrick Doutreligne et Christophe Robert se sont vu confié au moins par trois fois des travaux institutionnels de haut niveau (rapport Doutreligne-Pelletier sur la sécurisation des occupants (2005), rapport Regnier-Robert sur le « choc de solidarité » (2012), rapport Robert sur la mobilisation du parc privé à des fins sociales (2016). Les amendements d’origine associative ont été largement adopté dans la Loi ALUR (2014), mais comme le dit l’avocat Alain Couderc : « nous avons progressé techniquement et obtenu des victoires marginales, parce que nous avions perdu la bataille politique globale. » Le même sentiment prévalait dans le secteur associatif, y compris sous le mandat de François Hollande avec des ministres qui se prévalaient d’une communauté de vue avec le secteur associatif : « nous n’avons jamais été aussi entendus, ni aussi peu écoutés » disait Christophe Robert, délégué général de la Fondation Abbé Pierre.

L’affirmation d’un droit formel et sa dislocation patente sur le terrain, avec notamment la montée en charge des campements de migrants à Paris a contribué à accentuer l’électrisation des relations entre l’Etat et les associations.

 

La déréliction du couple a atteint son point d’orgue avec la loi de finance de 2017 qui organise la baisse des APL et pour ne pas pénaliser les locataires, prévoit une baisse des loyers équivalente, privant les organismes HLM de 1,7 milliards d’euros de recettes[20]. Parallèlement, la réforme de la tarification des Centres d’Hébergement est le nom pudique d’une baisse sensible de leur dotation, non compensée par les moyens consacrés à d’autres orientations, comme l’introduction du « logement d’abord ». Ce mouvement traduit l’impression croissante éprouvée par les pouvoirs publics, que la société civile qui fournit des services liés au logement représente une charge onéreuse et peu efficiente. A l’inverse, la même société civile propose une lecture sévère des politiques publiques, mues selon elle par des principes strictement budgétaires et immédiates, sans choix stratégique ni anticipation des effets sociaux, ou même économiques de ces mesures. Ainsi, lorsqu’en 2008, le délégué interministériel à l’hébergement et au logement Alain Régnier a effectué un tour de France avec la Fédération européenne de l’hébergement (Feantsa), pour présenter le logement d’abord, de nombreuses associations ont boycotté ces présentations, considérant qu’il s’agissait d’un paravent destiné à rendre les coupes budgétaires désirables. Le Collectif des Associations Unies émet des commentaires de plus en plus lapidaires ; les ministres du logement se font parfois huer au congrès HLM, bref, le ménage bat de l’aile.

 

Le retour d’un nouveau couple société civile – pouvoirs publics ? (2017 – ???)

En même temps que se multipliaient les ratés du couple classique entre pouvoirs publics (Etat) et fournisseurs de services (HLM, hébergement), l’autorité publique s’est déplacée et d’autres acteurs civils ont émergé, donnant les prémices d’un nouveau dialogue civil. D’une part, les lois de décentralisation, (Loi Responsabilités Locales[21], puis la loi créant les Métropoles[22]), ont renforcé le rôle des intercommunalités dans le pilotage des politiques sociales de l’habitat. Elles disposent des outils de planification et d’orientation : plan local d’urbanisme, programme local de l’habitat, conventions d’utilité sociale avec les organismes HLM, Maîtrise d’œuvre Urbaine et Sociale ou Programmes d’Intérêt Général avec le secteur associatif. A côté les autres niveaux principaux que sont l’Etat et les Départements apparaissent plus comme des « guichets payeurs », qui définissent des lignes budgétaires et distribuent ensuite des mesures d’exécutions de ces lignes : c’est le cas du financement de la construction de logement social, de l’APL, de l’Allocation Logement Temporaire (ALT), des aides de l’ANAH, de l’Accompagnement Social Lié au Logement (ASLL), etc.

Les collectivités locales sont un acteur dynamique des politiques de l’habitat, ce qui est une composante nécessaire du couple. Un exemple : ce sont deux collectivités locales, le Grand Lyon et la Ville de Lille, en lien avec la Fondation Abbé Pierre, qui ont préparé avec l’administration centrale l’introduction en France du démembrement du sol et du bâti à travers les Offices Fonciers Solidaires, pour créer une forme de propriété non-spéculative.

Et parallèlement, la société civile se recompose, avec des acteurs au discours économique plus assumé, y compris lorsqu’ils sont fournisseurs de services sociaux (comme le Groupe SOS, une entreprise sociale). Parallèlement, des initiatives lient développement social et développement économique (par exemple l’expérience « Villeurbanne Saint-Jean territoire zéro chômeur »), des organismes HLM organisent la transformation verte du secteur de la construction, coordonnent les entreprises prestataires pour qu’elles embauchent des personnes parmi les locataires, etc. De plus en plus, associations traditionnelles de l’habitat et du social, et organismes de logement social, servent d’appui ou de terrain de jeu aux acteurs émergents de l’économie solidaire, comme en témoigne l’essaimage national de l’association Vrac, qui organise la vente de produits, bio, locaux, issus de coopératives, dans les quartiers d’habitat social.

Enfin, avec la polarisation autour de l’enjeu migratoire, des réseaux de solidarité se sont peu à peu structurés, comme l’association Singa, qui trouvent des partenariats avec des acteurs plus institués de l’hébergement et participent à recomposer un dialogue civil avec les pouvoirs publics principalement localement. Il est possible que ces émergences donnent au dialogue entre pouvoirs publics et société civile un aspect moins voyant, moins flamboyant, mais tissé de mailles lus fines et plus complexes, épousant mieux les reliefs locaux qui tendent à se différencier (Davezies, Giully). Et si les formes émergentes de dialogue civil étaient finalement adaptées aux enjeux de la période ?

 

[1] Voir notamment la Convention Européenne de Sauvegarde de Droits de l’Homme et sa jurisprudence logement. Padraïc Kenna : Le logement dans les outils du droit international. 102p. Mario Mella Editions. Lyon. 2007

[2] Michel Foucault : Dits et écrits. Gallimard. 2001

[3] L’article 544 du Code Civil précise la reconnaissance du caractère fondamental du droit de propriété… et les restrictions susceptibles de lui être apportées : « La propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements. »

[4] En 1604, François Miron, Prévot des Marchands, s’adressait à Henri IV en ces termes : « […]: c’est une malheureuse idée de bâtir des quartiers à l’usage exclusif d’artisans et d’ouvriers. Dans une capitale où se trouve le Souverain, il ne faut pas que les petits soyent d’un côté et les gros et dodus de l’autre, c’est beaucoup et plus sûrement mélangés ; vos quartiers pôvres deviendraient des citadelles qui bloqueraient vos quartiers riches. Or comme le Louvre est la partye belle, il pourroit se fait que les balles vinssent ricocher sur votre couronne…je ne veulx pas, syre, estre le complice de cette mesure » (In Jacques Barou : La place du pauvre – Histoire et géographie sociale de l’habitat HLM. 1992)

[5] « D’une part des masses de travailleurs ruraux sont brusquement attirés dans les grandes villes qui se transforment en centres industriels ; d’autre part la construction de ces vieilles cités ne correspond plus aux conditions de la grande industrie nouvelle et du trafic qu’elle détermine ; des rues sont élargies, on en perce de nouvelles, et des voies ferrées traversent les cités. Dans le même moment où des travailleurs y affluent en foule, on démolit en masse les habitations ouvrières. De là, une brusque pénurie de logements pour les travailleurs et pour le petit commerce et l’artisanat qui dépendent de la clientèle ouvrière. Dans les villes qui d’emblée furent des centres industriels, cette pénurie est pour ainsi dire inconnue. C’est le cas de Manchester, Leeds, Bradford, Barmen-Elberfeld. Par contre, à Londres, Paris, Berlin, Vienne, elle a pris en son temps une forme aiguë et elle persiste le plus souvent à l’état chronique » Friedrich Engels, introduction à La question du logement. 1879

[6] René Le Mée : Revue Population : le choléra et les logements insalubres à Paris. 1998. Pp379-397

[7] Yankel Fijalkow : « L’enquête sanitaire urbaine à Paris en 1900. Le casier sanitaire des maisons », Mil neuf cent. Revue d’histoire intellectuelle, 2004/1 (n° 22), p. 95-106

[8] « La crise du logement — à laquelle la presse de nos jours porte une si grande attention —, ne réside pas dans le fait universel que la classe ouvrière est mal logée, et vit dans des logis surpeuplés et malsains. Cette crise du logement-là n’est pas une particularité du moment présent ; elle n’est pas même un de ces maux qui soit propre au prolétariat moderne, et le distinguerait de toutes les classes opprimées qui l’ont précédé ; bien au contraire, toutes les classes opprimées de tous les temps en ont été à peu près également touchées. Pour mettre fin à cette crise du logement, il n’y a qu’un moyen : éliminer purement et simplement l’exploitation et l’oppression de la classe laborieuse par la classe dominante. Ce qu’on entend de nos jours par crise du logement, c’est l’aggravation particulière des mauvaises conditions d’habitation des travailleurs par suite du brusque afflux de la population vers les grandes villes ; c’est une énorme augmentation des loyers ; un entassement encore accru de locataires dans chaque maison et pour quelques-uns l’impossibilité de trouver même à se loger. Et si cette crise du logement fait tant parler d’elle, c’est qu’elle n’est pas limitée à ela classe ouvrière, mais qu’elle atteint également la petite bourgeoisie. » F.Engels, La question du logement. 1879

[9] Voir par exemple Jean-Marc Stébé, Le logement social en France, Que Sais-Je?, PUF, 1988.

[10] Alfred Sauvy et Anita Hirsch, Histoire économique de la France entre les deux guerres (volume II), Economica, 1984.

[11] Loi Quillot n° 82-526 du 22 juin 1982 relative aux droits et obligations des locataires et des bailleurs

[12] Loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l’investissement locatif, l’accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l’offre foncière 

[13] Loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs 

[14] Dans le documentaire d’Olivier Bertrand : Vaulx-en-Velin, la cité retrouvée. 2013

[15] Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale

[16] Cases Chantal, Salines Emmanuelle, « Statistiques en psychiatrie en France : données de cadrage », Revue française des affaires sociales, p. 181-204. URL : https://www.cairn.info/revue-francaise-des-affaires-sociales-2004-1-page-181.htm

[17] Freek Spinnewijn : « la France est le dernier pays d’Europe à croire que c’est en augmentant les solutions précaires que les besoins les plus prégnants disparaîtront ». in European Journal of Homelessness, vol. 11.

[18] Conseil d’Etat, Ordonnance du 10 février 2012

[19] Adossé à une décision du même Conseil d’Etat, Khan Panokheel, du 19 novembre 2010.

[20] Voir par exemple Les Echos du 27 sept. 2017 https://www.lesechos.fr/economie-france/budget-fiscalite/030617451214-budget-2018-le-logement-social-mis-a-la-diete-2117580.php

[21] LOI n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales

[22] LOI n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles

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