Vendre les HLM et réduire les allocations logement ? L’expérience anglaise des fausses-bonnes idées.

Avant d’être accusé de critiquer sans proposer, vous trouverez ici quelques idées sur l’avenir du logement social.

 

Le logement social et les allocations logement sont en France sous pression, soupçonnés d’être des postes de dépense inefficace pour une collectivité publique qui n’en a plus les moyens.

En 2015, Michel Sapin, Ministre des finances, proposait de financer la hausse du budget de la défense en supprimant les gaspillages des politiques du logement et de la santé. Cela faisait écho à la préconisation de la Commission Européenne [1]de mai 2015, dans le cadre du « semestre européen », de réduire les allocations logement. Cette idée s’exprime publiquement depuis la campagne présidentielle de 2012, quand Mathieu Pigasse et Emmanuel Macron, alors conseillers du premier cercle du candidat François Hollande, stipendiaient les allocations logement, coûteuses et inefficaces. Le débat remonte à des sources plus techniques, avec notamment un article de Gabrielle Fack (Insee, 2005) montrant l’effet inflationniste des aides au logement dans des circonstances particulières. Si les allocations logement suscitent une telle sensibilité, c’est qu’il y a consensus sur un raté politique, sur lequel personne ne sait vraiment comment revenir en arrière. En 1977, le gouvernement de Raymond Barre a préféré acheter le caractère social de l’usage, plutôt que d’investir dans la pierre. La France a fait glisser le financement des HLM, vers les allocations logement. Mais c’est alors que les prix ont commencé à monter et comme le disait le Commissaire au Plan Bloch-Lainé dès 1981 : « l’Etat continue de financer, mais a perdu la maîtrise des logements ». L’Etat ne décide plus quel type de logement est construit, où, à quel prix. Il peut juste constater les dégâts et sortir le chéquier pour estomper l’impact social d’une hausse des prix qui semble ne jamais vouloir ralentir.

Haro sur les allocations logement, donc, coupables de creuser le déficit public, (elles pèsent désormais 17 milliards d’euros), sans améliorer les conditions de vie des ménages, mais en alimentant la rente foncière. L’Angleterre, qui avec une population équivalente, dépensait 25 milliards de livres en 2013 (30 milliards de livres, près de deux fois les dépenses de la France…), a réagi la première, avec une série de mesures de bon sens… aux effets catastrophiques socialement et inutiles financièrement.

Le modèle de financement du logement social est lui aussi régulièrement mis en cause. Les bailleurs sociaux sont soupçonnés de disposer d’un « dodu dormant », un trésor de guerre issu des loyers encaissés après que le patrimoine ait été amorti. Construire du logement social serait une bonne affaire et pour produire plus de logements, il ne faut pas plus de subventions : les organismes HLM n’ont qu’à vendre plus de patrimoine ; ils constitueront ainsi des fonds propres qui leur permettront d’emprunter, donc de construire. Cela permettra en outre à des ménages modestes de devenir propriétaires et de ne pas payer un loyer à vie, ce qui permettra subsidiairement à l’Etat d’être soulagé de la dépense afférente en allocations logements. Le raisonnement est imparable. C’est ce que Christine Boutin avait tenté de mettre en œuvre lorsqu’elle était Ministre du logement (2007-2009), à travers notamment un accord avec la fédération des entreprises HLM. Là encore, les anglais avaient tiré les premiers, à la fin des années 1980, sous l’impulsion de Margaret Thatcher et John Major, à travers le « right to buy », réactualisé par David Cameron et plébiscité par Theresa May.

Puisque nous avions des idées testées par nos voisins qui disposent d’une population de taille similaire, d’un centralisme de la capitale ressemblant d’un niveau de logement social et de montant d’allocations individuelles assez proche, rien n’empêche de tirer quelques enseignements de leur expérience.

La réforme des allocations logement

Pour juguler le dérapage des aides individuelles au logement, trois mesures ont été adoptées et mises en œuvre depuis 2013 :

  • Hausse et généralisation des impôts locaux
  • Plafonnement de la redistribution totale par personne (500£ par semaine pour un ménage avec enfant ; 350£ par semaine pour une personne seule).
  • Introduction d’une « bedroom tax » pour lutter contre la sous-occupation des logements, avec une baisse de 14% des allocations logement pour une pièce de plus que le nombre d’habitats, et une baisse de 25% pour deux chambres de plus. Cela correspond à une baisse moyenne de 11£ à 22£ par semaine (60 à 100 euros par mois) pour 660 000 ménages, les personnes âgées étant exemptées.

 

Plusieurs études scientifiques[2] et articles de revues[3] détaillent avec sévérité l’impact social de la « Bedroom tax ». Les petits logements n’étaient pas forcément à proximité des grands, ni disponibles. Les locataires ont été fragilisés drastiquement, les mutations ont ralenti (-44 000 attributions de logements sociaux au cours des deux dernières années), les demandes n’étaient plus satisfaites et les taux d’effort trop élevés. Couplé à des coupures dans le budget des associations de solidarité, cela s’est traduit par une explosion du nombre de sans-abri, comme à Birmingham.

Les conséquences sociales des mesures d’économie sont si désastreuses que le Gouvernement de Theresa May a été contraint d’annoncer une hausse des dépenses sociales. Les mesures d’économie se traduisent finalement par une souffrance sociale accrue… et une hausse des dépenses.

 

Que s’est-il passé ?

Le dispositif d’allocations logement (local housing benefits) mis en place en 2008 a proposé un montant moyen qui a suivi l’évolution des loyers de marché au Royaume-Uni. Le montant moyen était de 108£ par semaine en 2008, il est monté à 114£ en 2011 et redescendu à 106£ en 2013. En 2013, le budget des allocations logement était de 25 milliards de livres, soit 33 milliards d’euros.

En 2011, une réforme est intervenue, motivée par le coût d’une prestation qui alimente en outre la hausse des prix, en solvabilisant les locataires ; un argument proche de ce qui peut être exprimé en France. La réforme visait à profiter d’un moment de baisse de marché, pour faire porter la diminution des allocations logement à parité par les bailleurs et par les locataires. Au lieu d’être calculées sur un loyer moyen local, les allocations seraient calculées sur un loyer de référence, inférieur au prix de marché. Dans ce pays de culture très contractuelle, l’incitation faite aux bailleurs privés de renégocier leur loyer à la baisse se voulait entretenue par la perspective d’allocations en tiers-payant, mais à chacun de se débrouiller. Les barèmes de calcul du montant de l’allocation versée ont également été modifiés.

En une seule année (2012-2013), le montant moyen de l’allocation logement a baissé de 27£ par semaine, soit environ 156€ par mois.

Selon l’institut de recherche sociale gouvernemental, cette baisse a été supportée à 94% par les locataires et seulement à 6% par une baisse des loyers, donc par les bailleurs. C’est intéressant à observer depuis une perspective française, puisque l’influence des allocations logement sur l’élévation des niveaux de loyers fait polémique. Ici, une baisse de la solvabilisation des ménages de 100€ ne se traduit que d’une baisse de 6€ sur les loyers. Le niveau du marché ne semble pas dans son ensemble être complètement corrélé au niveau des allocations logement, pour le dire pudiquement.

Contexte

Le Royaume-Uni est marqué par un parc locatif privé relativement réduit. 18% des ménages y recourent, quand 17% vivent dans le parc social. Cela n’a pas empêché un recours croissant aux allocations logement depuis la crise de 2008. Le nombre de ménages sollicitant une allocation logement a augmenté de 20% entre 2008 et 2013. Un tiers des allocataires vivent alors dans le parc locatif privé, contre un quart, cinq ans plus tôt.

En novembre 2013, 1 645 500 locataires du secteur privé ont sollicité une allocation logement, soit une augmentation de 56% en cinq ans, pour un montant d’aide moyen nettement supérieur aux allocations logement sollicitées dans le social (23£/semaine de plus, soit 135€/mois). Dans la même période, les locataires du secteur locatif social sollicitant une allocation logement n’ont augmenté que de 7% (ils étaient déjà nombreux). Ce sont les locataires du parc locatif privé qui ont été la variable d’ajustement de la crise économique.

L’impact budgétaire de l’augmentation du nombre d’allocataires a été mesuré du fait de ce contraste et de l’évolution des loyers, notamment dans les villes en déprise. Entre 2011 et 2013, le budget alloué aux allocations logement a augmenté de 9%.

Plusieurs mesures progressives sont également venues nourrir le décalage entre la croissance rapide des besoins exprimés par les locataires du secteur privé et le budget des allocations logement. Une allocation spéciale « five rooms » était accordée aux familles très nombreuses. Ce complément dérogatoire a été supprimé en 2011, affectant 10 700 ménages (plus de 45 000 enfants), dont le tiers vit à Londres, alors que parmi l’ensemble des allocataires seuls 17% vivent à Londres. C’est la ville de très loin la plus onéreuse du Royaume-Uni.

Par ailleurs, le barème d’indexation permettant de calculer le montant du budget alloué aux allocations a été modifié, avec entre autres un abandon de l’indexation sur le loyer moyen, qui a entraîné une stabilisation, puis une baisse du budget alloué (accentuant donc le déficit entre crédits consommés et budget prévisionnel).

Le montant moyen des aides du secteur privé est passé de 114£ à 108£ entre mars 2011 et novembre 2013, soit une baisse moyenne de 34€ par mois, qui a affecté différemment les groupes d’allocataires : la baisse moyenne a été de 48€ par mois pour les familles monoparentales et 46€ par mois pour les couples avec enfants. Pour les personnes isolées de 25-34 ans et les personnes âgées sans dépendance, soumis à la réforme, la baisse des allocations a été de 75€ par mois (mais avec une baisse de loyer moyen de 28€).

La diminution des allocations logement a accentué les inégalités territoriales. Les personnes vivant dans les zones les plus tendues ont connu une baisse d’allocations supérieure à celle des zones en déprise : baisse moyenne de 75€/mois à Londres, pour 32€ par mois au Pays-de-Galles. Ceci dit, ces équations territoriales sont en réalité plus fines lorsqu’on entre dans le détail, puisque le montant dépend aussi de l’évolution des niveaux de loyer, de la dynamique économique qui permet à tel ou tel groupe ou territoire d’être moins dépendant de la redistribution, ce qui joue sur le montant des prestations versées. Des entretiens qualitatifs ont par exemple permis d’établir que dans les quartiers déqualifiés, à fort taux de logements sociaux, la baisse des allocations logement sur le parc privé avait permis aux locataires de négocier les loyers à la baisse, étant donné l’absence de revenus complémentaires et de demandeurs solvables intéressés par les logements en question.

Quel a été l’impact sur les locataires ?

46% des ménages confrontés à l’évolution de l’allocation logement déclarent avoir consenti des sacrifices sur les dépenses quotidiennes essentielles. 31% disent avoir emprunté de l’argent à la famille ou des amis pour joindre les deux bouts.

Un quart des locataires concernés déclarent avoir tenté de négocier une baisse de loyer avec leur bailleur, cette proportion est la même pour les baux en cours et pour les nouveaux contrats. 45% de ceux ayant essayé de négocier ont pu obtenir un loyer différent du loyer annoncé, mais 44% des allocataires déclarent éprouver d’importantes difficultés à payer régulièrement leur loyer (+4pts en deux ans). La part des locataires se déclarant en impayés est passée de 10% à 12% en deux ans. Plus globalement, les locataires dont le budget est déséquilibré est passé de deux-tiers à trois quarts.

47% des bailleurs disent constater une augmentation des incidents de paiement depuis la réforme.

30% des locataires enquêtés sont candidats au logement social et notamment pour les familles, cette perspective est perçue comme la plus sécure, tant pour un enjeu de montant de loyer, que pour la sécurité du statut d’occupation. Il est intéressant de noter qu’une réforme de l’allocation logement sur le parc privé entraîne un impact sur le volume et la qualité des demandeurs de logement social.

L’idée qu’une évolution des dispositifs de solvabilisation puisse impacter les pratiques et les prix repose aussi sur l’hypothèse que les agents économiques perçoivent cette évolution. Il apparaît de cette étude sur 19 zones, que les locataires perçoivent difficilement les évolutions techniques des différents dispositifs sophistiqués auxquels ils sont confrontés. Là aussi, c’est un exemple intéressant pour la France : ne sachant comment les allocations sont calculées, il est difficile au locataire d’établir une stratégie adaptée et de négocier avec les bailleurs, pour optimiser leur situation.

En termes d’impact sur la mobilité résidentielle, 15% des locataires identifiés ont déménagé ce qui n’est pas très élevé et qui n’a pas changé depuis 2010, mais parmi ceux qui ont déménagé, un tiers ont déménagé plus d’une fois, ce qui est plutôt un indice de vulnérabilité, qui laisserait penser que lorsque le socle craque, il se disloque, pour 5% des locataires du parc.

La part de ménages ayant déménagé est nettement plus faible à Londres que dans le reste du Royaume-Uni. Là encore c’est intéressant dans un contexte où plusieurs structures françaises et européennes expliquent que le statut locatif protecteur et les mécanismes de solvabilisation sont des freins à la mobilité, l’expérience tendrait plutôt à prouver que le niveau du marché est un élément plus déterminant que le montant des aides, puisque la mobilité n’a pas augmenté avec la baisse des aides, mais qu’elle est inversement proportionnelle au niveau de marché.

Le déménagement ne les emmène pas très loin, 2 locataires sur cinq ayant déménagé sont restés dans un périmètre de 1 mile (1,6km) et 4/5 des locataires ayant déménagé sont restés dans un périmètre de 5 miles (8km).

Les motifs invoqués pour ce déménagement sont dans l’ordre : la médiocre qualité des logements, des raisons familiales ou personnelles, la recherche d’un logement plus grand, la recherche d’un logement moins onéreux. La baisse des allocations logement ou l’existence d’une dette de loyer apparaissent marginalement comme motif d’explication du déménagement.

Un tiers des locataires a déménagé vers un logement proposant un loyer plus élevé et 2/5 ont déménagé vers des loyers plus faibles (dans un contexte de grande dépréciation des prix, entre 2008 et 2012).

2% des locataires et 13% des « déménageants » enquêtés disent avoir été sans domicile au cours de l’année écoulée (attention : homeless peut à la fois signifier sans-abri et sans bail).

Et les bailleurs ?

Les bailleurs ont durci leurs conditions d’attribution, comme en témoigne la baisse du nombre de logements alloués à des personnes sans emploi. Entre 2011 et 2013, le taux de nouveaux entrants sans emploi, sur le parc locatif privé et parmi les ménages recourant à l’allocation logement, est passé de 66% à 54%.

Pour autant, les bailleurs ne semblent pas craindre de nouvelles baisses qui dessolvabiliseraient les locataires puisque 74% d’entre eux se déclarent prêts à continuer à louer à un bénéficiaire de l’allocation logement.

27% des bailleurs indiquent qu’il y a eu des négociations sur le montant du loyer, taux qui s’élève à 58% pour la ville de Londres.

39% des bailleurs se disent prêts à baisser leur loyer en échange d’une perception en tiers-payant de l’allocation logement (un taux qui a augmenté de 12pts en deux ans). Mais d’ores et déjà, 30% des bailleurs déclarent percevoir toutes les allocations de leurs locataires en tiers-payant, auxquels s’ajoutent 17% de bailleurs qui déclarent une majorité d’allocations perçues en tiers-payant. Avec près de la moitié des bailleurs qui perçoivent déjà les allocations en tiers-payant, l’arrangement « loyer maîtrisé contre plus de sécurité » n’est pas évident à développer.

 

La vente de logement social

Les effets dévastateurs du « right to buy » ont depuis longtemps été observés par les universitaires britanniques. Plus de 1 800 000 logements ont été vendus en 34 ans au titre de ce dispositif. Laissé à l’initiative des ménages, pour les logements appartenant aux communes ou au logement social, il a généré deux effets négatifs :

D’une part, le renforcement de la ségrégation. Dans certaines communes, le parc le plus attractif a été sollicité par des locataires, heureux de devenir propriétaires à bas prix. Les logements sociaux restant étant les moins désirables, les quartiers se sont ségrégés, la demande de logement social s’est paupérisée, compte tenu de l’attractivité déclinante du parc. Les bailleurs sociaux se sont appauvris, l’entretien du patrimoine s’en est ressenti, l’attractivité a continué à baisser, la demande à se paupériser, les quartiers à se ghettoïser.

D’autre part, dans les autres communes, ce sont les locataires entretenant un rapport affectif fort avec l’idée de propriété, mais sans moyens suffisants qui ont trouvé à travers le « right to buy », un moyen d’accéder à la propriété à bas prix. Mais ces ménages n’avaient pas anticipé le coût de la maintenance des logements. L’Angleterre est désormais l’un des pays d’Europe les plus frappés par la précarité énergétique (15ème, et 23ème en termes d’évolution entre 2007 et 2014) et se classe a une très peu glorieuse 20ème place de l’Indice européen du mal-logement, produit par la Feantsa et la Fondation Abbé Pierre.

La vente du logement social s’est traduit par des effets dramatiques de long terme sur la spécialisation socio-spatiale des villes et sur l’état du parc de logements. Au point que le gouvernement de Theresa May envisage de relancer la production de logements sociaux, après avoir augmenté les dépenses sociales pour compenser les effets de la bedroom tax.

Alors prudence, avant de jouer aux apprentis sorciers avec les dispositifs de solidarité. Les idées magiques qui accordent a priori des effets bénéfiques aux mesures dictées par un désir de réduction des coûts peuvent non seulement avoir des conséquences sociales désastreuses, mais même se traduire par un besoin final d’augmentation des dépenses.

 

 

[1] Le système écossais est différent et le Gouvernement écossais a mis en place des dispositions permettant d’amortir les effets des réformes du reste du Royaaume-Uni. Les informationss présentées ici valent principalement pour l’Angleterre et le Pays-de-Galles.

[2] Voir par exemple : Journal of Public Health et Government Social Research

 

[3] Voir par exemple The Guardian, The Telegraph, The Times,…

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