Le droit européen au logement : les lois, les politiques, les financements

Padraïc Kenna, Faculté de Droit, Université de Galway (Irlande)

Marc Uhry, Fondation Abbé Pierre (France)

 

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Parmi les motifs d’intrusion de la sphère européenne dans les fonctionnements nationaux, les outils de protection des droits de l’homme prennent une place croissante, à commencer par la Charte européenne des droits fondamentaux (CDFUE[1]).

L’acquis des droits sociaux de l’UE est basé sur le respect de l’Etat de droit et les droits de l’homme, tels qu’exprimés dans les Traités et la réglementation européenne. Alors que l’Union n’a pas de compétence à légiférer sur le droit au logement, voire sur les politiques sociales, de nombreuses dispositions sur la libre circulation, la non-discrimination, le marché unique, ont de fait une influence sur le droit au logement.

Aujourd’hui, la consultation européenne de 2016 visant à établir un nouveau cadre de droits sociaux, le « Socle des droits sociaux », soulève l’importance du droit européen au logement esquissé par la CDFUE, à travers le droit à une existence digne. Cette conjonction renforce le fondement en droit(s) des politiques sociales européennes, même si les dispositions de la Charte sont d’ores et déjà contraignantes pour les Etats membres et les institutions européennes, pour tout ce qui entre dans le champ couvert par le droit européen.

Les normes interprétatives de ces droits sont clairement issues de celles de la Charte sociale européenne du Conseil de l’Europe, adoptée par tous les Etats européens. De fait, des dispositions européennes de surveillance et de mise en œuvre du droit au logement et d’autres droits sociaux existent maintenant, donnant à « l’Europe sociale » une charpente alambiquée, mais nettement plus qu’ornementale.

 

1. L’héritage des droits ornementaux

 

Lors de son adoption en 2000, Keith Vaz, Ministre britannique des affaires européennes avait assuré que la CDFUE n’aurait pas plus d’effet contraignant que le « Beano », un classique de la revue pour enfants : « ce n’est pas une Charte destinée au contentieux. Personne ne peut ni ne pourra poursuivre sur son fondement… »[2]

 

Les britanniques ont largement contribué à l’affirmation des droits de l’homme : depuis leurs prémices avec la Magna Carta au 13ème siècle, limitant les prérogatives du pouvoir royal, jusqu’à la rédaction de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, du Conseil de l’Europe[3]. Pourtant le débat sur le Brexit a été alimenté par l’idée, entre autres, que les outils européens de défense des droits de l’homme empiètent sur la tradition parlementaire démocratique[4].

 

C’est un fait que le Traité d’adhésion [du Royaume-Uni entre autres] de 1972, et les décisions ultérieures, a établi que le droit européen, tel que décidé par la majorité qualifiée et interprété par la Cour de justice de l’Union Européenne, s’imposerait aux décisions et règlements établis par les représentants britanniques démocratiquement élus.

Pire, la Cour européenne dispose désormais du prétexte juridique parfait pour grappiller plus de pouvoir : la Charte des droits fondamentaux, qui va encore plus loin que la vieille Convention des droits de l’homme d’après-guerre. Bien sûr, on nous a promis un inaltérable droit de retrait. Le gouvernement Blair a d’abord prétendu que la Charte n’aurait pas plus de force en droit interne que le « Beano ». Dans ce cas, Denis-la-menace est devenu la figure la plus importante de la jurisprudence européenne, parce que la CJUE nous a désormais informés que notre droit de retrait était une farce et a commencé à rendre des jugements qui imposent la Charte au droit anglais.[5]

 

Alors, quels sont ces odieux et intrusifs droits européens, notamment concernant le logement ? [6] Cet article commencera par explorer la situation du logement en Europe et l’impact du droit européen. Puis il explorera le développement des droits sociaux européens, sur la citoyenneté, la protection sociale et la non-discrimination. L’émergence de politiques européennes de lutte contre l’exclusion sociale, avec sa gouvernance multi-niveaux, sera envisagée à travers les dispositifs en développement, qui visent à mesurer le mal-logement, le coût du logement et la privation de logement. Cela conduira à évaluer l’impact de la CDFUE sur la politique sociale européenne, particulièrement sur la mise en place du Socle social de l’Union.

2. Le logement en Europe

 

Dans les 28 Etats membres de l’UE, avec une population estimée à 500 millions de personnes, le logement est un enjeu central.

 

En 2014, 27% de la population vit dans un logement en accession à la  propriété, avec un emprunt en cours, 43% des ménages sont pleinement propriétaires, sans emprunt. 19,1% sont locataires au prix du marché et 10,8% à coût réduit ou gratuit[7]. Les réalités sont très disparates, le taux de propriétaires sans emprunt varie de 95% en Roumanie à 7,7% aux Pays-Bas. Les accédants à la propriété varient de 2,7% des ménages en Bulgarie, à 61,3% en Suède.

Les locataires du secteur privé représentent moins de 10% des ménages dans 11 Etats membres, mais sont largement plus nombreux en Allemagne (40%), au Danemark (37%), aux Pays-Bas (33%), en Suède (30%), en Autriche (27%), en Grèce et au Luxembourg (20%).

Les locataires du secteur social représentent 4% des ménages en Roumanie, 8% en Allemagne, 18% au Royaume-Uni et en France.

 

Fig.1 Distribution de la population par statuts d’occupation. (2014)[8]

(1) Estimations (2) 2013 (3) données provisoires

 

Mais le logement est aussi un enjeu de difficultés et de souffrance pour un grand nombre d’européens. La manière de qualifier ces difficultés est une préoccupation de l’UE sur ce thème.

 

Source : Regard sur le mal-logement en Europe. Fondation Abbé Pierre – Feantsa. 2015

 

Bien que l’UE n’ait aucune compétence directe en matière de logement, nombreux sont ses développements qui interfèrent avec les systèmes nationaux du logement et les politiques sociales de l’habitat, même s’ils demeurent en dernière instance une prérogative nationale.

 

Quoi qu’il en soit, de nombreux pays européens sont confrontés à des défis similaires : par exemple, comment renouveler le parc de logements, comment planifier et combattre l’étalement urbain, comment promouvoir un développement durable, comment aider les jeunes et les groupes vulnérables à accéder au marché du logement, ou comment améliorer l’efficacité énergétique sur le parc privé. En tant que telles, les questions du logement social, des sans-abri et de l’intégration occupent une place importante dans les politiques sociales européennes. La Charte des droits fondamentaux dispose dans son article IV-34 : « Afin de lutter contre l’exclusion sociale et la pauvreté, l’Union reconnaît et respecte le droit à une aide sociale et à une aide au logement destinées à assurer une existence digne à tous ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes… »

Dans ce contexte, le Conseil Européen de Nice, en 2000, est parvenu à un accord sur une gamme d’objectifs communs pour la stratégie de l’UE contre la pauvreté et l’exclusion sociale, qui comprenaient deux objectifs en matière de logement, explicitement « mettre en œuvre des politiques visant l’accès de tous à un logement sain et décent, de même qu’aux services essentiels nécessaires à une vie normale au regard des contextes locaux (électricité, eau, chauffage, etc.) » et « mettre en place des politiques visant à prévenir les accidents de la vie, comme l’endettement, la déscolarisation, le sans-abrisme. » Cet objectif a été étendu en 2010, lorsque la Plateforme Européenne contre la pauvreté et l’exclusion sociale (COM(2010) 758 final) a mis sur pied une série d’actions contribuant à réduire le nombre de personnes en risque de pauvreté ou d’exclusion sociale d’au moins 20 millions de personnes avant 2020 (par rapport à 2008). » [9]

a. Les propriétaires occupants

 

Avec une moyenne de 70% des ménages européens propriétaires occupants, les enjeux liés au droit de propriété et à l’encadrement des prêts immobiliers sont importants[10]. En matière de droit européen et d’immobilier, le principe de lex rei sitae (loi de la situation de la chose) s’applique : ils tombent naturellement sous la réglementation des pays où les biens sont situés[11]. Au niveau européen, le droit des sols, de la propriété, du logement, est considéré comme un champ soumis à subsidiarité, où les Etats conservent une compétence principale.

 

« Tous les Etats membres affirment leur territorialité à travers l’adoption d’une réglementation spécifique des sols liée à leurs frontières et considèrent l’avènement de la propriété comme un pilier essentiel de leur droit privé, mais aussi sur leur droit administratif (planification, fiscalité), du droit de la famille (successions). Droit des sols, cadastres, droit notarial sont essentiellement liés au terroir. L’UE-28 compte près de 50 droits de sols, compte tenu de la régionalisation de plusieurs pays [notamment le Royaume-Uni et l’Espagne]. »[12]

 

Dans ce contexte, toute codification ou harmonisation européenne du droit de la propriété lié au logement est perçu comme inconcevable[13].

 

Le montant d’en-cours des crédits immobiliers en Europe sur le logement équivaut à la moitié du PIB de l’UE-28[14]. Un fait que ne peut ignorer le droit et les politiques européennes, notamment la régulation des établissements de crédit[15]. Si la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) reconnaît le principe du lex rei sitae pour gouverner les systèmes de prêts[16], certaines de ses décisions en matière de droit des consommateurs impactent directement la réglementation nationale des Etats membres.

 

L’article 169 du TFUE[17] donne compétence à l’UE pour contribuer à la protection des consommateurs, même si cette réglementation n’a été appliquée que récemment aux questions de logement[18]. Et l’art. 4(f) prévoit, qu’en cette matière, les compétences sont partagées entre l’Union et les Etats membres, conduisant à un nouveau paradigme européen de l’encadrement des crédits à la consommation[19].

 

La Directive 93/13/CEE sur les clauses abusives[20] a eu une influence significative en demandant au juge national d’examiner les contrats, y compris les prêts immobiliers, au regard de leur conformité à ses prescriptions[21]. Ainsi, la CJUE, dans Aziz v Caixa d´Estalvis de Catalunya[22], a pu décider que les normes procédurales espagnoles liées au crédit immobilier n’étaient pas conformes au droit européen, dans la mesure où un emprunteur disposait de moyens de défense limités dans un contentieux liés à un défaut de paiement, susceptible de conduire à une expulsion.

 

Dans Sánchez Morcillo[23], la CJUE a considéré que le régime de crédit hypothécaire n’était pas conforme au droit européen parce que le débiteur contre lequel la procédure de saisie était engagée ne pouvait pas faire appel d’une décision rejetant ses objections. La CJUE, considérant que cette situation impliquait la mise en œuvre par l’Espagne d’un élément de droit européen (le Directive 93/13), ce qui la rend compétente, a appliqué la Charte des droits fondamentaux et conclu à la violation de son art. 47 sur le droit à un procès équitable.

 

Dans Kušionová, la CJUE est allée encore plus loin, considérant que Dans le droit de l’Union, le droit au logement[24] est un droit fondamental garanti par l’article 7 de la Charte que la juridiction de renvoi doit prendre en considération dans la mise en œuvre de la directive 93/13[25]. Dans la mesure où l’article 7 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE est le miroir de l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, sur le respect de la vie privée et du domicile, elle lie ainsi le droit au logement (tel que saisit par la CEDH) et le droit immobilier/hypothécaire, à travers le prisme de la CDFUE[26].

 

Après la crise financière de 2007-2008 et l’effondrement d’établissements de crédit immobilier dans plusieurs Etats membres, la Commission européenne a décidé de réglementer et de superviser les prêts hypothécaires[27], aboutissant à un nouveau cadre d’intervention pour les organismes prêteurs[28]. Cela se traduit, par exemple, par l’exigence de la Banque centrale européenne (BCE) d’un capital minimum et de ratios de liquidités pour les prêteurs les plus importants dans les pays de l’UE[29].

En 2014, la Directive sur les crédits immobiliers (2014/17/UE) est introduite :

 

« Pour faciliter l’avènement d’un marché intérieur des contrats de crédit relatifs aux biens immobiliers fonctionnant sans heurts, tout en garantissant un niveau élevé de protection des consommateurs et afin de garantir que les consommateurs souhaitant souscrire ce type de contrat puissent le faire en toute confiance, en sachant que les prêteurs avec lesquels ils traitent agissent de manière professionnelle et responsable, il est nécessaire de mettre en place un cadre juridique harmonisé de façon appropriée à l’échelle de l’Union dans un certain nombre de domaines, en tenant compte des différences entre les contrats de crédit qui s’expliquent en particulier par des différences régionales et nationales sur les marchés des biens immobiliers. »[30]

 

Pour assurer la stabilité financière et éviter le surendettement, les prêts immobiliers seront désormais accordés selon les capacités d’emprunts des ménages et des ratios entre la valeur du bien et le revenu. L’article 18 de la Directive prévoit l’obligation d’évaluer la solvabilité du consommateur selon une estimation appropriée de sa capacité d’emprunt et de ses possibilités de remboursement, pour tout nouveau crédit immobilier. Cette Directive est entrée en application en mars 2016.

b. Le droit européen et le secteur locatif privé

 

30% des ménages européens sont locataires (19% dans le secteur privé et 11% dans le logement social), et le principe de subsidiarité s’applique également à ce secteur[31]. Le programme de recherche européen « Tenlaw », financé par la Commission, suggère que :

 

« La réglementation des statuts d’habitation affecte quotidiennement la vie des citoyens européens, dont un tiers dépendent du secteur locatif. Alors que le droit de la location fait l’objet de travaux de recherche substantiels au niveau national, c’est un angle mort du droit comparé et de la recherche sur le droit européen, à ce jour. C’est essentiellement dû à ses particularités nationales et infranationales, sa nature perçue comme éminemment politique et son inscription dans des politiques nationales de l’habitat largement divergentes, qui reflètent en dernier lieux différents modèles d’Etat social ou de variétés de capitalisme. »[32]

 

Ceci dit, les dispositions normatives européennes sur la prévention des incendies ou l’efficacité énergétique s’appliquent au logement, et la réglementation européenne sur les clauses abusives est régulièrement invoquée devant les juridictions locales en matière d’habitat, pour les contrats de location aux termes injustes.

c. Le logement locatif social

 

Le logement social/public est le fruit d’une longue tradition en Europe, où il a joué un rôle vital dans l’économie, dans la reconstruction et dans la satisfaction des besoins sociaux de logement[33], Pour autant, l’étendue et la nature de logement social varient grandement selon les pays[34]. Même s’il n’existe pas de définition européenne unifiée du logement social[35], quatre caractéristiques différencient les modèles à travers l’Union Européenne : le statut d’occupation, l’opérateur, les bénéficiaires, le modèle de financement. L’usage établi est de distinguer les modèles de logement social universaliste, généraliste, ciblé et résiduel[36].

 

Les Etats membres disposent du contrôle de leur fiscalité et des dépenses publiques sur le logement social. Pour autant, la réglementation européenne sur la gouvernance fiscale exige des Etats membres un déficit inférieur à 3% du PIB et une dette inférieure à 60%.

Dans le cadre du Semestre européen[37], les budgets prévisionnels des pays de la zone euro sont évalués par la Commission et lorsqu’une non-conformité sérieuse est constatée avec la Pacte de stabilité et de croissance, elle peut exiger un projet budgétaire révisé. Cette procédure conduit à limiter les dépenses publiques des Etats, a fortiori pour le logement social.

 

La fourniture de logements sociaux et abordables par les Etats membres doit également être conforme au droit européen de la concurrence et des aides d’Etat. Les articles 106 et 107 du Traité de l’Union Européenne interdisent le soutien financier de l’Etat, de quelque manière que ce soit, qui fausse ou menace de fausser la concurrence en favorisant certains acteurs, sauf dans certains cas particuliers. Ces exceptions sont quelques services d’intérêt économiques général (SIEG), dépendant de la puissance publique, qui n’affectent pas la libre circulation des services dans l’espace commun européen. Le financement du logement social, les exonérations fiscales et la bonification d’emprunt sont des champs potentiellement concernés par l’article 107 du TUE[38]. L’objectif d’augmenter le parc de logements abordables pour la population a récemment été évalué par la Commission sur la base de cette réglementation[39]. Aux Pays-Bas, la conséquence en a été que le logement social doit désormais cibler des groupes aux revenus moins élevés, reflétant la prédilection actuelle des institutions européenne pour un modèle résiduel de logement social[40].

3. Les droits sociaux européens et le logement.

a. Citoyenneté, aide sociale et non-discrimination.

 

Les traités européens sont basés sur le respect de l’Etat de droit et des droits de l’homme, ce qui est spécifiquement précisé dans l’article 2 du Traité de l’Union Européenne (TUE) [41]. L’Article 6(3) réaffirme que les droits fondamentaux, tels que garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres, sont des principes généraux du droit européen[42].

 

Pour autant, comme le soulignent Craig et De Burca, « les Traités ne confèrent toujours aucun pouvoir général à l’Union Européenne d’édicter des normes en matière de droits de l’homme.[43]» L’acquis social de l’Union européenne en matière de protection sociale est aussi limité par l’absence de compétence réglementaire destinée à combattre l’exclusion et par l’absence de pilotage européen de la modernisation des systèmes de protection sociale[44].

 

Le droit des citoyens européens de se déplacer et de résider librement entre Etats membres est garanti par les articles 25 et 41 du TFUE et par l’article 45 de la CDFUE. Le principe de non-discrimination des citoyens européens en matière d’accès au logement est un principe ancré de longue date[45].

L’assurance d’une protection sociale non-discriminatoire, pour ceux qui exercent leur droit à la libre circulation[46], à travers la « Directive citoyens »[47] au moyen d’un large panel de droits de la citoyenneté déclinés dans le TFUE[48], a généré de nombreux contentieux en matière de logement[49]. Les Etats membres régissent leur propre système de sécurité sociale, mais une coordination européenne[50] s’est mise en place pour éviter que les individus ne perdent des droits en se déplaçant.

La CJUE a souligné que, lorsqu’ils déterminent la sécurité sociale, l’aide sociale et des mesures de protection sociale, les Etats membres doivent « demeurer conformes aux droits et principes déclinés par la Charte (CDFUE), y compris, ceux issus de l’art. 34[51]. » Ce contentieux concernait les allocations logements versées à un ressortissant Albanais en Italie, qui faisaient partie d’un « cœur de prestations » tel que prévu par une Directive européenne[52], même si ces prestations étaient définies et ciblées au niveau national. Pour autant, des arrêts récents ont établi la possibilité pour les Etats membres de restreindre l’accès à certaines aides sociales non-contributives à certains ressortissants européens non-nationaux[53].

Le droit au logement a aussi joué un rôle central dans plusieurs affaires sur la non-discrimination et la citoyenneté, avec notamment le cas exemplaire de l’Affaire « Luis Zambrano » établissant que des parents d’un enfant européen, ressortissants de pays tiers, pouvaient faire valoir leur droit au logement à ce titre[54].

 

Le droit européen contre les discriminations sur la base de l’origine ethnique, de la croyance, de l’âge et de l’orientation sexuelle a été intégré par tous les Etats membres[55]. Parallèlement aux dispositions anti-discriminatoires des traités et de la CDFUE, la Directive 2000/43/CE précise que le principe d’égalité de traitement entre personnes, indépendamment de leur origine ethnique, « s’appliquera à toute personne, tant pour le secteur public que pour le secteur privé, y compris les organismes publics, en ce qui concerne : (h) accès et fourniture de biens et services à la disposition du public, y compris en matière de logement.[56] » Les Etats membres sont contraints de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer que « toute loi, règlement ou disposition administrative contraire au principe d’égalité de traitement soit abolie. [57] » Des dispositions similaires sont apportées par la Directive 2004/113/CE, déclinant le principe d’égalité de traitement entre hommes et femmes, en matière d’accès aux biens et services.

b. Les politiques sociales de l’UE

 

La notion de « Modèle Social Européen » a été utilisée pour décrire la manière unique dont l’Europe occidentale avait converti la croissance économique en développement social.

 

« L’Etat social, cette gloire couronnée de la longue histoire de la démocratie européenne et jusqu’il y a peu son expression majoritaire, bat aujourd’hui en retraite. L’Etat social a fondé sa légitimité et adossé sa demande de loyauté et d’obéissance des citoyens à la promesse de les défendre et de les assurer contre l’exclusion et le rejet, autant que contre les vents hasardeux du destin, contre le fait d’être considéré comme des inutiles surnuméraire en raison de singularités individuelles ou d’infortunes de parcours ; en bref, sur la promesse d’incorporer de la certitude et de la sécurité dans les vies où le chaos et la contingence règneraient sans cette intervention. Que des individus chancellent et s’écroulent, il se trouvera toujours une main tendue alentour pour les aider à se remettre sur pied.[58]»

 

Il y a aujourd’hui des différences notables entre les 15 pays de l’ancienne CEE et ceux qui ont rejoint l’Union Européenne après 2003, ces derniers étant marqués par des dépenses publiques singulièrement inférieures[59].

 

L’acquis social du droit européen dérive des Traités autant que de la production normative européenne et de la jurisprudence développée à partir de ces textes au cours des ans[60]. Même dans le contexte des nouvelles politiques européennes de gouvernance économiques[61], l’article 3 du TUE et les articles 9, 151 et 153 du TFUE créent des obligations conventionnelles sur la lutte contre l’exclusion sociale.

En particulier, l’article 3 du TUE dispose que l’Union devra « … combattre l’exclusion sociale et les discriminations, et promouvoir la justice sociale et la protection, l’égalité de traitement entre les hommes et les femmes, la solidarité entre les générations et la protection des droits de l’enfant. » L’article 9 du TFUE prescrit une obligation transversale de garantie d’une protection sociale adéquate et de lutte contre l’exclusion sociale[62]. L’article 151 donne à l’Union le rôle de soutenir et de compléter les efforts des Etats membres pour combattre l’exclusion sociale, mais ne donne pas aux institutions européennes le pouvoir d’agir unilatéralement en la matière[63]. La mission de l’Union en matière de politique sociale est explicitée dans l’article 153 du TFUE, qui établit une liste d’objectifs sociaux[64] :

 

“1. En vue de réaliser les objectifs visés à l’article 151, l’Union soutient et complète l’action des États membres dans les domaines suivants : […] j) la lutte contre l’exclusion sociale; k) la modernisation des systèmes de protection sociale, sans préjudice du point c) [protection des travailleurs après la période d’emploi].

 

Clairement, l’intervention institutionnelle de l’UE est limitée à ce support et à cette complémentarité aux initiatives nationales en matière de lutte contre l’exclusion sociale.

« À cette fin, le Parlement européen et le Conseil peuvent adopter des mesures destinées à encourager la coopération entre États membres par le biais d’initiatives visant à améliorer les connaissances, à développer les échanges d’informations et de meilleures pratiques, à promouvoir des approches novatrices et à évaluer les expériences, à l’exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres.[65] »

Dans ce contexte, l’UE a développé un panel de dispositifs visant à définir, mettre en œuvre et évaluer des objectifs communs et des indicateurs sur l’éradication de la pauvreté et de l’exclusion sociale. En l’absence de loi européenne harmonisant les dispositifs de protection sociale, cette intervention s’est développée sous l’auspice de la Méthode Ouverte de Coordination[66]. Dans ce cadre, les Etats membres et la Commission travaillent à améliorer l’insertion sociale et la protection dans l’UE, à travers la MOC Sociale.

Un corps institutionnel spécifique a été créé : le Comité Protection Sociale (CPS) prévoyant des indicateurs et outils de comparaison pour évaluer la situation des Etats membres en matière de pauvreté et d’exclusion sociale[67]. Il examine les rapports nationaux et communique sur les tendances en matière de sans-abrisme et de mal-logement à travers l’Europe.[68]

c. Les normes européennes en matière d’insertion sociale.

 

La croissance inclusive est l’une des trois priorités de la stratégie Europe 2020, avec l’objectif de sortir au moins vingt millions de personnes de la pauvreté ou de l’exclusion sociale d’ici 2020[69]. Les progrès sont évalués au regard d’un indicateur général : le « risque de pauvreté ou d’exclusion sociale » (AROPE). AROPE quantifie le nombre de ménages :

  • en risque de pauvreté en termes de revenu disponible,
  • confrontés à une privation matérielle sévère (au regard d’une série d’éléments matériels objectivés),
  • vivant dans un ménage connaissant un lien faible au travail.

 

Les données monétaires sont pondérées en parité de pouvoir d’achat (PPA), pour tenir compte de la variation importante des niveaux de pauvreté, défini à 60% du revenu médian par pays.

 

On observe que la dépense logement absorbe une part significative du revenu disponible des ménages : 22% en moyenne, mais 41% du revenu des ménages pauvres en Europe (de 20,3% à Chypre, à 71% en Grèce). Les pauvres en France consacrent 35,1% de leurs revenus à leur logement. Des dépenses qui ont donc un effet majeur sur la part de population affectée par la pauvreté monétaire[70].

Elles incluent toutes les coûts liées au droit de la personne à habiter son unité de vie (loyer, remboursement d’emprunt, entretien), des fluides, les taxes et charges. Sur l’ensemble de l’Union Européenne, la part des ménages en risque de pauvreté passe de 16,9% à 32,1% après déduction des dépenses de logement (2012). Leur impact sur le risque de pauvreté est le plus fort aux Pays-Bas, au Danemark, en Grèce et en Hongrie.

 

Les dépenses de logement et la pauvreté[71]

 

 

d. La “privation sévère” de logement

 

La privation sévère est définie par Eurostat comme le pourcentage de la population vivant dans un habitat suroccupé et connaissant au moins l’un des cinq désordres suivants : une fuite de toiture ; des murs, sols ou fondations humides ; un manque d’étanchéité à l’air ; absence de salle d’eau et de toilettes avec chasse d’eau ; trop sombre.

 

La privation sévère de logement dans l’UE[72]

 

Dans l’Europe des 28, quelques 5% des ménages souffrent de privation matérielle sévère en matière de logement en 2014. Dans 5 Etats membres, plus de 10% sont confrontés à cette situation de mal-logement aggravé : 17% en Lettonie, 18% en Hongrie et 21% en Roumanie. En contrepoint, moins de 1% de la population est concernée en Belgique, Finlande et aux Pays-Bas.

e. Le taux d’effort excessif

L’Union Européenne collecte également des données sur la part de population en taux d’effort excessif, définit comme une dépense logement (nette d’allocations logement) supérieure à 40% du revenu disponible (net d’allocations logement).

En 2014, 11,4% des ménages européens consacraient plus de 40% de leurs revenus pour se loger. La France a un niveau de taux d’effort excessif de 5,1%, le Royaume-Uni de 12,1% et la Grèce de 40,7%.

La moyenne européenne masque des différences importantes entre les Etats. A un extrême, se trouve un petit nombre de pays où une petite part de la population vit dans un ménage en taux d’effort excessif : Malte (1,6%), Chypre (4,0%), Irlande (4,9%), un ménage sur vingt en Finlande et en France (5,1%). A l’extrême opposé, deux ménages sur cinq sont en taux d’effort excessif en Grèce et un sur six en Allemagne, au Danemark et au Pays-Bas.

Table 1. Niveau de taux d’effort excessif entre l’ensemble des ménages et les ménages en risqué de pauvreté.[73]

 

Taux d’effort > 40 % Pauvres (%) Population totale (%)
Malte 11,50 2,60
Chypre 11,50 3,30
Finlande 20,40 4,90
France 21,70 5,00
Irlande 23,60 4,90
Luxembourg 25,90 5,60
Slovénie 26,30 6,00
Royaume-Uni 27,10 7,90
Lituanie 28,80 8,20
Estonie 29,30 7,20
Portugal 30,90 8,30
Italie 31,70 8,70
Pologne 33,50 10,30
Croatie 34,80 8,40
Slovaquie 36,20 8,30
Nouveaux Etats membres (12 pays) 36,40 11,70
Hongrie 37,00 12,70
Union européenne (28 pays depuis 2010) 37,40 11,00
Lettonie 38,20 11,40
Espagne 38,30 10,30
Bulgarie 38,50 14,30
Belgique 39,00 9,60
Autriche 39,10 7,20
Roumanie 39,40 15,40
Suède 39,60 7,90
Pays-Bas 48,30 15,70
Allemagne 49,20 16,40
République tchèque 51,60 11,70
Danemark 75,00 18,90
Grèce 93,10 36,90

Source : Eurosilc

 

  1. L’Union européenne et les sans-abri

 

Même si la responsabilité première pour remédier au sans-abrisme incombe aux Etats membres, un panel d’initiatives ont été développées au niveau européen pour les soutenir et compléter leurs démarches[74].

 

La Stratégie Europe 2020 et la MOC sociale visent à améliorer la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale en Europe, y compris sur le sans-abrisme, en poussant à une meilleure observation des politiques d’aide aux sans-abri et par la promotion d’une meilleure gouvernance et de bonnes pratiques[75]. Le “Paquet Investissements Sociaux”[76] et le document de travail de la Commission qui lui est attachée – Confronting Homelessness in the European Union[77] – déclinent des préconisations pour la mise en œuvre de politiques contre le mal-logement qui soient plus intégrées, basées sur le « logement d’abord » et plus préventives. En 2016, une étude de la Commission européenne sur les expulsions dans les 28 Etats membres a identifié une nuée complexe de dispositifs légaux, sociaux et procéduraux, de soutien et de prévention des expulsions, mais qui laissent des trous béants dans la protection des droits en matière de logement[78].

 

Le sans-abrisme a fait l’objet de nombreuses déclarations, opinions, rapports et résolutions de la part du Parlement européen et d’autres institutions européennes, telles que le Comité des Régions et le Comité européen économique et social[79].

Le Fonds Social Européen (FSE) [80], le Programme européen pour l’emploi et l’innovation sociale, le Fonds européens de développement régional (FEDER) et le Fonds européen d’aide au défavorisés (FEAD) apportent des financements aux actions en faveur des sans-abri en Europe[81].

Le règlement du Feder[82] prévoit un financement européen pour rendre le logement social plus efficace sur le plan énergétique, et pour loger les groupes sociaux marginalisés, par exemple les Roms. Dans le nouveau Feder (2014-2020), l’efficacité énergétique du logement social et l’investissement dans les infrastructures sociales et de santé, dans une perspective de désinstitutionalisation, sont éligibles à subventions.

Plusieurs recommandations du Conseil Européen précisent que les personnes résidant dans les Etats membres doivent disposer de ressources suffisantes pour vivre de manière compatible avec la dignité humaine[83].

La Convention de l’ONU relative aux droits des personnes handicapées[84], ratifiée par 26 Etats membres et par l’Union Européenne elle-même, crée une série d’obligations en matière de non-discrimination et de promotion de logements autonomes pour les personnes handicapées[85].

 

Tous ces éléments sont constitutifs d’un “acquis” émergent en matière de droit au logement et de droit du logement, mais la clé de voute en reste la Charte des droits fondamentaux.

 

  1. La CDFUE et le logement

 

La Charte des droits fondamentaux est entrée en vigueur en 2009. Elle s’est vue conférée « la même valeur juridique que les Traités » par l’art.6 du TUE[86], un niveau supérieur à celui des réglementations européennes et des lois nationales, dans la hiérarchie des normes juridiques.

Globalement, la CDFUE rassemble dans un document unique, les 50 droits fondamentaux protégés dans l’UE[87] (tous les droits reconnus par la jurisprudence de la CJUE, les droits et libertés contenus dans la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, d’autres droits et principes résultant des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres).

Elle représente une codification de la jurisprudence en matière de droits fondamentaux, mais aussi une extension de la protection au champ de la solidarité jusqu’alors écarté du droit de l’UE[88].

 

La plupart des articles de la CDFUE doivent être interprétés en interaction avec d’autres droits équivalents reconnus par d’autres outils internationaux qui déterminent des obligations positives pesant sur les Etats en matière de logement[89]. Les Explications relatives à la Charte des droits fondamentaux[90] [ci-après « Les Explications »] détaillent ces correspondances.

 

Liens entre les articles de la CDFUE et les articles des autres textes internationaux des droits de l’homme.

 

CDFUE Articles correspondant dans la CEDH/CESR[91]
Article 2 Correspond à l’art. 2 CEDH. Droit à la vie – sécurité du logement.
Article 4  Correspond à l’Art. 3 CEDH – prévention de la torture et des traitements dégradants – Expulsions, conditions de vie inhumaines ou dégradantes.
Article 7 Correspond à l’Art. 8 CEDH – respect du domicile, vie privée et familiale – nombreuses décisions sur les expulsions et les normes d’habitabilité.
Article 17 Correspond à l’Art.1 Protocole n°1 CEDH, droit à la jouissance paisible des biens, notion élargie à tout « intérêt substantiel », dont le domicile ou l’espérance légitime d’un logement
Article 20 Non-discrimination par la réglementation européenne et consécutive des Etats membres. Pas de discrimination dans l’accès au logement.
Article 24 Droits de l’enfant – “droit à autant de protection et de soin qu’il est nécessaire à leur bien-être. » Art.23 Convention internationales des droits de l’enfance. – logement souhaitable pour les enfants.
Article 25 Droits des personnes âgées – basé sur l’Art.23 CESR – accès au logement adapté des personnes âgées.
Article 26 Intégration des personnes handicapées – basé sur l’Art.15 CESR [prévoyant l’accès au… logement…] [Convention ONU personnes handicapées Art.19 – droit à une vie indépendante et d’autres droits] – logement adapté aux personnes handicapées.
Article 34(2) Correspond aux Art.12(4) et 13(4) CESR [droit à la sécurité sociale et droit à l’assistance sociale et médicale] – aide adéquate face aux coûts du logement.
Article 34(3) Correspond aux Art. 13, 30 et 31 CESR. Art 31 est relié  à l’Art 16 sur les droits des familles à la protection sociale, juridique et économique. Doivent être respectés dans le cadre de l’art.153 du TFUE [politiques d’inclusion sociale] – Le Comité des Droits Sociaux a clarifié la nature et l’étendue de ces obligations, à travers la jurisprudence.
Article 38 « Les politiques de l’Union doivent assurer un haut niveau de protection des consommateurs » – accès et conditions des services liés au logement et prêts immobiliers.
Article 47 Droit à une réparation effective, à un procès équitable et accès à l’aide juridictionnelle, basé sur Art.13 CEDH, Art 6(1) CEDH, Airey v Ireland  1979 – [où l’absence d’une telle aide rendait impossible l’accès à une réparation effective] – protection contre les expulsions.
Article 53 Maintien des dispositions protectrices des droits de l’homme dans le droit national, européen et international – pas de recul des droits existants[92].

 

La CDFUE ne peut être invoquée qu’à l’égard des institutions européennes ou dans un champ couvert par le droit européen. Elle ne peut par elle-même permettre d’engager un contentieux[93].

 

La Commission a pris une série de dispositions pour s’assurer que l’UE, en tant qu’organe institutionnel, se conforme aux obligations de la Charte, même s’il apparaît qu’elles ne sont pas parfaitement observées[94].

Les institutions et organes de l’Union Européenne comprennent entre autres la Banque Centrale Européenne, la Cour de Justice et la Commission[95]. Mais il existe encore une quarantaine d’agences de l’UE, divisées en 5 groupes, qui rassemblent des organismes aussi disparates que l’Autorité Bancaire Européenne (EBA), l’Agence de Droits Fondamentaux (FRA) et l’Office pour l’Harmonisation dans le Marché Intérieur.

 

Les Etats membres sont contraints par les droits fondamentaux de l’UE, notamment la CDFUE, lorsqu’ils agissent dans le « champ d’application » du droit européen. La CDFUE n’étend pas les compétences de l’UE au-delà de celles conférées par les Traités.

 

“En ce qui concerne, les États membres, il résulte sans ambiguïté de la jurisprudence de la Cour que l’obligation de respecter les droits fondamentaux définis dans le cadre de l’Union ne s’impose aux États membres que lorsqu’ils agissent dans le champ d’application du droit de l’Union (arrêt du 13 juillet 1989, Wachauf, aff. 5/88, rec. 1989, p. 2609 ; arrêt du 18 juin1991, ERT, rec. 1991, p. I-2925 ; arrêt du 18 décembre 1997, aff. C-309/96 Annibaldi, rec. 1997, p. I-7493)”[ Explications au sujet de l’article 51]

 

Les Etats membres sont obligés de respecter les droits fondamentaux, même lorsqu’ils adoptent des dispositions dérogatoires au droit de l’Union ou font valoir des dérogations aux Traités internationaux fondamentaux[96]. Cette délimitation du champ d’action des Etats, dans le droit communautaire ou non, simultanément à l’exigence d’un lien avec la Charte, a nourri une épaisse jurisprudence[97].

 

La question de savoir si la législation nationale met en œuvre la législation européenne a été examinée dans l’arrêt Julian Hernandez[98], dans lequel la CJUE a conclu qu’un lien doit exister entre une disposition de l’UE et la disposition nationale mise en cause, même indirect :

 

« À cet égard, elle a souligné que, pour qu’une réglementation nationale soit considérée comme mettant en œuvre le droit de l’Union, au sens de l’article 51 de la Charte des droits fondamentaux, un rattachement doit exister entre un acte du droit de l’Union et la mesure nationale en cause, lien qui dépasse le voisinage des matières visées ou les incidences indirectes de l’une des matières sur l’autre. Le seul fait qu’une mesure nationale relève d’un domaine dans lequel l’Union dispose de compétences ne saurait la placer dans le champ d’application du droit de l’Union et, donc, entraîner l’applicabilité de la Charte des droits fondamentaux. Ainsi, afin de déterminer si une mesure nationale relève de la mise en œuvre du droit de l’Union, il y a lieu de vérifier, parmi d’autres éléments, si la réglementation nationale en cause a pour but de mettre en œuvre une disposition du droit de l’Union, le caractère de cette réglementation et si celle-ci poursuit des objectifs autres que ceux couverts par le droit de l’Union, même si elle est susceptible d’affecter indirectement ce dernier, et enfin s’il existe une réglementation du droit de l’Union spécifique en la matière ou susceptible de l’affecter. »[99]

 

Quoi qu’il en soit, les Etats membres sont tenus de décliner le droit national harmonieusement, c’est-à-dire dans un sens qui n’entre pas en conflit avec les dispositions de l’UE découlant du principe de coopération loyale[100] et la doctrine constante. Les tribunaux nationaux et l’administration ont un devoir d’interpréter le droit national au regard du droit de l’Union[101].

 

« Il convient également de relever que, selon une jurisprudence bien établie, il incombe aux États membres non seulement d’interpréter leur droit national d’une manière conforme au droit de l’Union, mais également de veiller à ne pas se fonder sur une interprétation d’un texte du droit dérivé qui entrerait en conflit avec les droits fondamentaux protégés par l’ordre juridique de l’Union ou avec les autres principes généraux du droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêts du 6 novembre 2003, Lindqvist, C-101/01, Rec. p. I‑12971, point 87, ainsi que du 26 juin 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a., C‑305/05, Rec. p. I‑5305, point 28). ».[102]

 

Les individus peuvent obtenir réparation lorsqu’une violation du droit de l’Union est établie, et les affecte directement.[103]. Pour autant, selon le principe de dérogation prévu à l’article 52(1) CDFUE, les Etats membres peuvent limiter l’application des droits reconnus par la CDFUE, à condition que ces limitations (i) soient prévues par le droit interne (ii) respectent l’essence des droits reconnus par la Charte (iii) respectent le principe de proportionnalité. Ainsi, la restriction aux droits doit être nécessaire et satisfaire vraiment les objectifs d’intérêt général de l’Union Européenne et la protection des droits fondamentaux[104].

 

Donc, quand les Etats membres agissent dans le champ de toute législation primaire ou secondaire de l’UE traitant du logement et des services associés, ils doivent satisfaire aux exigences de la CDFUE liées au droit au logement. De fait, toute obligation de l’UE issue des dispositifs d’inclusion sociale, est susceptible de drainer un ‘cœur de droits’ : « ceux qui, contribuant à satisfaire les besoins essentiels, tels que l’alimentation, l’habitat et la santé, combattent l’exclusion sociale » [105].

 

Le droit à une assistance sociale et au logement de manière à assurer une existence décente.

 

L’Article 34(3) de la CDFUE dispose :

 

« Afin de lutter contre l’exclusion sociale et la pauvreté, l’Union reconnait et respecte le droit à une aide sociale et à une aide au logement destinées à assurer une existence digne à tous ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, selon les modalités établies par le droit communautaire et les législations et pratiques nationales. »[106]

 

Les Explications de la Charte indiquent que ce paragraphe 34(3) de la CDFUE renvoie aux articles 30 et 31 de la Charte européenne sociale révisée du Conseil de l’Europe[107]. Ceux-ci prévoient respectivement une protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale, et un droit au logement[108]. Pour autant, contrairement aux outils ressemblants de l’ONU, aucune exemption liée au manque de ressources ne permet de justifier une non-conformité au respect de ces droits[109].

 

Une différence notable avec les outils du Conseil de l’Europe est que le droit de l’UE en matière de droits de l’homme est contraignant, ce qui résout une partie des faiblesses des outils internationaux des droits de l’homme.

 

L’article 153 du TFUE, on l’a vu, donne compétence à l’UE de suppléer et compléter les activités des Etats membres dans la lutte contre l’exclusion sociale. De fait, les termes de l’article 34(3) CDFUE « de manière à assurer une existence digne pour tous » résonne avec de nombreux objectifs et indicateurs de l’UE en matière d’inclusion sociale[110]. C’est une phrase clé et le concept d’existence digne implique une norme européenne en termes de niveau de vie. Il y a là une obligation sous-jacente de garantir un minimum de qualité de vie aux Européens.

 

  1. Le socle (ou pilier) européen des droits sociaux (2016)

 

Un nouveau cadre pour les droits sociaux et au logement est en cours de développement : le pilier européen des droits sociaux, parfois également appelé Socle européen des droits sociaux. Il a été annoncé par le Président de la Commission Jean-Claude Juncker en 2015. Courant 2016, la Commission européenne engage un dialogue avec les autorités de l’UE, les partenaires sociaux et la société civile sur le contenu et le rôle de ce Socle « pour avancer vers une Union économique et monétaire plus approfondie et plus équitable ». Devant aboutir en 2017, ce Socle consolidera et enrichira l’acquis social[111].

 

Les principes proposés ne sont pas destinés à remplacer les droits existants, mais « offrent un moyen d’évaluer, et dans un futur proche, d‘améliorer la performance en matière de politiques de l’emploi et de politiques sociales. » Une fois établi, le Socle doit devenir le cadre de référence pour évaluer les politiques d’emploi et les politiques sociales des Etats membres, à commencer par ceux de la zone Euro, mais également parmi tous ceux qui en accepteront l’augure.

 

L’un des 20 domaines des politiques sociales comprises dans ce Socle concerne “une protection sociale adéquate et durable”, qui renvoie aux services essentiels permettant l’assurance “de conditions de vie dignes et la protection contre les risques de la vie. » [112] Il y a là une injonction à développer des planchers de protection de qualité.

 

Le domaine politique 19 réfère au logement :

 

La pénurie de logements adéquats et l’insécurité en matière de logement restent des préoccupations majeures au sein de l’UE, pouvant conduire à une plus grande prise de risque financier, à des expulsions, des arriérés de loyer et de remboursement des prêts immobiliers voire, dans des cas extrêmes, à l’exclusion en matière de logement. Les restrictions de l’offre dans le secteur du logement et les distorsions du marché locatif contribuent au manque de disponibilité dans ce domaine. La pénurie de logements adéquats constitue aussi une entrave à la mobilité des travailleurs, à l’insertion des jeunes sur le marché du travail, à la réalisation de projets de vie et à l’indépendance de logement. [113]

Des principes clés ont été listés :

  1. Les personnes dans le besoin doivent se voir garantir l’accès au logement social et à l’aide au logement. Les personnes vulnérables doivent être protégées contre l’expulsion et les ménages à faibles et moyens revenus doivent recevoir une aide d’accession à la propriété.
  2. Il faut pourvoir à l’hébergement des sans-abri et établir des liens vers d’autres services sociaux pour promouvoir l’intégration sociale de ces personnes.[114]

Le principe selon lequel « un hébergement doit être fourni aux sans-abri » est un développement important, et les obligations vont au-delà : une aide sociale doit être accessible, qui permette l’intégration, ce qui induit des solutions de logement de plus long terme, au statut sécurisé et au coût supportable.

Le rapport pointe les droits correspondants dans le droit primaire de l’Union :

L’Article 34 de la Charte des droits fondamentaux précise qu’en vue de lutter contre l’exclusion sociale et la pauvreté, l’Union reconnait et respecte le droit à… une aide au logement de manière à assurer une existence digne à tous ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes…

L’Article 151 du TFUE dispose que l’Union et les Etats membres doivent poursuivre un objectif de lutte contre l’exclusion. L’article 153 du TFUE confirme que l’Union doit soutenir et compléter les initiatives des Etats membres dans la lutte contre les exclusions.

 

Il apparaît en outre dans l’article 151 du TFUE une référence interprétative à la Charte sociale européenne, clarifiée par l’instrument de monitoring du Conseil de l’Europe : le Comité des droits sociaux (CEDS) [115].

 

En matière de droit au logement, les liens apparaissent clairement entre le Socle des droits sociaux, l’art. 34(3) de la CDFUE, l’article 151 du TFUE et les normes de la CESR, désormais solidement établis. Pour autant, la pertinence de l’article 34(3) CDFUE nécessite un degré de précision supplémentaire.

 

  1. Définir les obligations

 

S’il n’existe aucun pouvoir pour l’UE de légiférer sur des droits opposables à l’aide sociale et au logement au motif de l’article 153, cela ne signifie pas pour autant que la réalisation effective de ces objectifs soit exempte de justiciabilité.

Les instruments de mesure de la Méthode Ouverte de Coordination (MOC), statistiques, indicateurs, lignes directrices, évaluations, échanges de bonnes pratiques, etc. peuvent ici être utiles. Le modèle développé par le CEDS pour évaluer l’exercice effectif des droits offre aussi un point de référence. Le CEDS a établi la formule suivante pour suivre la réalisation des droits sociaux, même lorsqu’elle s’avère coûteuse à mettre en œuvre :

 

« Lorsque la réalisation de l’un des droits en question est exceptionnellement complexe et particulièrement onéreuse, l’Etat partie doit s’efforcer d’atteindre les objectifs de la Charte sociale à une échéance raisonnable, au prix de progrès mesurables, en utilisant au mieux les ressources qu’il peut mobiliser. »[116]

 

Dans Feantsa c. France[117], il a souligné que même s’ils n’impliquent pas une « obligation de résultat », les dispositions prises en matière de droits sociaux et au logement doivent être concrètes et effectives, et non purement théoriques. Les Etats doivent :

 

  1. prendre les mesures juridiques, financières et opérationnelles nécessaires pour assurer les progrès qui réaliseront les objectifs qui découlent de la Charte,
  2. disposer de données fiables sur les besoins, les moyens affectés à leur réalisation et les résultats,
  3. entreprendre des évaluations régulières des résultats des stratégies adoptées,
  4. établir un calendrier et ne pas différer indéfiniment l’accomplissement des objectifs à chaque étape,
  5. accorder une attention minutieuse à l’impact des politiques mises en œuvre, sur chacune des catégories de personnes concernée, en particulier les plus vulnérables.[118]

 

Cette méthode, qui relève de la Charte sociale du Conseil de l’Europe, pourrait avantageusement être utilisée pour interpréter le droit au logement tel qu’il découle de la CDFUE, dans le cadre de la lutte contre le mal-logement et l’exclusion sociale prévue par le Socle européen des droits sociaux. La protection sociale réglementaire européenne, au sens large, doit corroborer la notion « d’existence digne » dans l’interprétation du droit au logement, tel qu’il appert de l’art. 34(3) de la CDFUE[119].

 

  1. La peur des droits sociaux ?

 

Dans les pays latins de droit romain, les droits sociaux sont compris comme le produit d’un compromis dans le jeu  d’obligations réciproques, entre l’Etat et les individus. Ils sont un des termes du Contrat social.

Dans le monde juridique du droit naturel anglophone, le droit au logement plonge ses racines dans les droits de l’homme, en particulier les droits économiques et sociaux[120]. Peu citeraient aujourd’hui Bentham, pour qui les droits naturels sont un “non-sens monté sur des échasses”, mais il est vrai que les droits sociaux et économiques reconnus par les Constitutions et les lois disposent d’une effectivité toute relative, au regard de leur opposabilité juridique[121].

 

Le cadre des droits sociaux de l’Union, y compris ceux reconnus par la CDFUE, permettrait de transcender les débats sur la séparation des pouvoirs, les budgets contraints et les normes juridiques molles en matière de droits sociaux minimums[122].

L’idée d’un minimum de droits sociaux résonne étroitement avec le concept d’inclusion sociale et les différents outils politiques et juridiques de l’Union européenne offrent une occasion de rapprocher plus finement les concepts issus des droits de l’homme, d’une part, ceux issus de l’organisation institutionnelle de la protection collective, d’autre part. Le second offre un débouché aux prétentions hypothétiques du premier, qui en retour offre un cadre interprétatif sur les zones de désaccord quant à ce que doivent être les protections collectives.

 

Il est surprenant que le développement des droits sociaux soit aussi allergène à une part croissante de la classe politique européenne, considérant l’attachement poétique qu’y conservent les progressistes, mais aussi l’étroitesse des relations historiques entre les libertés civiles et politiques, défendues par les conservateurs, et le développement de protections collectives. La part de budget consacré par les différents pays européens à la protection sociale témoigne que ce ne sont pas forcément ceux considérés comme les plus libéraux qui en sont le plus éloignés. Après M. Thatcher, J. Major, T. Blair, D. Cameron, le Royaume-Uni continue de consacrer à la protection sociale une part de PIB dans la moyenne européenne.

 

Dépenses de protection sociale en Europe[123]

Conclusion

 

Les Etats européens ont très majoritairement la maîtrise des dépenses sociales, des orientations stratégiques et de la réglementation de leurs « systèmes du logement ». Pour autant, les étapes engagées depuis les années 1970 visant à créer un marché unique des biens et services et l’acquis social du droit de l’Union ont eu une certaine influence sur leurs développements. Ne serait-ce que par la réglementation sur la protection des consommateurs. Le développement des interactions entre les politiques sociales de l’UE et la CDFUE peut être interprété comme un prolongement et un élargissement (en termes de logique et d’échelle géographique) du modèle d’Etat providence issu de la Seconde Guerre Mondiale. Il n’en demeure pas moins que ce modèle lui-même est en repli et les droits sociaux un dépôt résiduel de ses ambitions passées, érodées au gré des mesures d’austérité et de l’affaiblissement du soutien de l’Etat apporté aux personnes dans le besoin. De nombreuses normes, largement partagées, illustrent ce que les droits de l’homme et les politiques publiques doivent protéger, en termes « d’existence digne. »

 

L’Union a mis sur pied un large spectre d’indicateurs de privation matérielle, de pauvreté et d’exclusion, à travers le droit issu des Traités, visant à combattre l’exclusion sociale. L’indice composite de « privation matérielle » peut être considéré comme un seuil minimal pour l’ensemble de l’UE. De plus, le Conseil de l’Europe fournit un système fondé sur des droits suffisamment cohérents et compatibles pour étayer les normes européennes en matière de droits sociaux. C’est précisément sur ce point que la Cour de justice européenne pourrait envisager le degré de promotion de la notion « d’existence digne » présent dans la CDFUE, un concept structuré et complet, dont les ramifications en matière de droit au logement ne cesse de s’étendre, par exemple à travers le droit récent à l’autonomie des personnes handicapés [124].

 

Les pays les plus libéraux ont accepté les droits de l’homme et le droit au logement. La Grande-Bretagne a été un des pays leaders de l’économie mondiale à l’ère industrielle, avec un système de santé publique, une réglementation du logement et sur l’aide aux mal-logés pendant de nombreuses années. Le niveau des droits sociaux, particulièrement en ce qui concerne le logement et le droit des migrants produit certes quelques réactions politiques, mais au final, les pays dans lesquels les forces régressives s’expriment avec le plus de violence n’en demeurent pas moins modérés dans leurs décisions et relativement continues dans leurs dépenses sociales (lorsqu’ils ont le choix et ne sont pas soumis à Memorandum…). Le Royaume-Uni consacre toujours un budget important au financement du logement social (l’un des plus importants d’Europe), il a un taux faible de ménages en situation de suroccupation ou en situation de privation matérielle sévère.

 

La prévalence des dispositions européennes en matière de politiques sociales, ou de protection des droits sociaux, n’a pas ajouté de fardeau supplémentaire, subi et inadapté, sur les épaules des Etats. Les jurisprudences nationales n’ont pas été renversées par des droits complètements inédits contenus dans la CDFUE[125]. Comme le soulignait récemment un juriste en droit européen : « La conclusion est qu’une étude minutieuse des effets de la Charte (CDFUE) confirme qu’elle n’est pas une nouvelle menace sur la souveraineté nationale. De fait, les Eurosceptiques devrait même apprécier cette Charte, qui rend simplement les institutions européennes et les Etats membres (lorsqu’ils mettent en œuvre le droit européen), plus comptables au regard des citoyens. » [126]

 

Dans tous les cas, les droits sociaux et le droit au logement dans les politiques européennes sont largement déclinées de manière programmatique. Au final, il se pourrait que le droit au logement prévu par la CDFUE et d’autres textes le rendent plus consistant qu’auparavant. La Charte ne serait pas forcément aussi peu influente qu’un Beano, mais plutôt aussi utile qu’un trait de soudure, qui aide à réconcilier l’échelle nationale et la construction européenne, qui aide à rendre compatibles la tradition de droit romain et la tradition de droit naturel, qui aide à prendre en compte la finalité éthique de l’action publique, dans le cadre d’une association essentiellement économique.

[1] Charte des Droits Fondamentaux de l’Union Européenne, JO 2010/C 83/02.

[2] The Times, [of London] 14 October 2000.

[3]  Klug, F. (2000) Values for a Godless Age (London: Penguin) ; Marshall, T. H. (1950) Citizenship and social class and other essays (Cambridge University Press).

[4] UK House of Commons Treasury Committee 23 March 2016.

[5] Discours de Michael Gove, député, 19 Avril 2016

[6] Voir Eeckhout, P. ‘The Real Record of the EU Charter of Fundamental Rights’, U.K. Const. L. Blog (6/05/2016)

[7] Eurostat Housing Statistics

[8] EUROSTAT – Housing Statistics.

[9] Voir Eurostat – statistiques logement.

[10] Sparkes, P. (2007) European Land Law (Oxford, Hart). Les Etats membres doivent enregistrer les évolutions du marché immobilier chaque trimestre, par le Règlement (UE) n°93/2013, détaillant le Règlement (CE) n°2494/95 sur les indices harmonisés des prix à la consommation.

[11] La subsidiarité du droit de propriété est affirmée par l’art. 345 du Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE), qui dispose : « les Traités ne préjugent en rien le régime de la propriété dans les Etats membres. » Voir également Schmid, C.U., Hertel, C., & Wicke, H. (2005) Real Property Law and Procedure in the European Union, (European University Institute (EUI). Akkermans, B. and Ramaekers, E. (2010) ‘Article 345 TFEU (ex-Article 295 EC), Its Meanings and Interpretations’, European Law Journal, Vol. 16, n°. 3.

[12] Sparkes et al. (2016) Cross Border Acquisitions of Residential Property in the EU: Problems Encountered by Citizens, Study for the Juri Committee European Parliament. PE 556.936.

[13] Ibid. The European Land Information Service (EULIS) fournit un portail web avec des informations complètes sur les registres fonciers nationaux, la cartographie et les cadastres des pays participants, permettant l’accès aux registres fonciers électroniques de ces pays. Voir également la European Land Registry Association.

[14] Hypostat 2014, A Review of Europe’s Mortgage and Housing Markets, (Brussels: European Mortgage Federation). Le PIB de l’UE était d’à peu près 14 000 milliards d’euros en 2014.

[15] « Une série de problèmes ont été identifiés sur les marchés du crédit hypothécaire au sein de l’Union, liés au comportement irresponsable de prêteurs et d’emprunteurs et à la possibilité de comportements irresponsables de la part des acteurs du marché, notamment les intermédiaires de crédit et les prêteurs autres que les établissements de crédit. Certains problèmes concernaient des crédits libellés dans une monnaie étrangère que des consommateurs avaient souscrits dans cette monnaie en raison du taux débiteur avantageux proposé, mais sans disposer d’informations pertinentes concernant le risque de change lié ou sans bien comprendre ce risque. Ces problèmes résultent de défaillances réglementaires et du marché, mais aussi d’autres facteurs tels que le climat économique général et le faible niveau de culture financière. D’autres problèmes relevés sont liés à l’inefficacité, à l’incohérence, voire à l’absence de régimes pour les intermédiaires de crédit et les prêteurs autres que les établissements de crédit qui octroient des crédits relatifs à des biens immobiliers à usage résidentiel. Ces problèmes peuvent avoir des retombées macroéconomiques importantes, porter préjudice aux consommateurs, faire effet d’obstacles économiques ou juridiques à l’activité transfrontière et créer des conditions de concurrence inégales. » Directive 2014/17/UE du Conseil du 4 février 2014 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel et modifiant les Directives 2008/48/CE et 2013/36/CE du Parlement Européen et le règlement (UE) n°1093/2010.

[16] Van Erp, S, Salomons, A. & Akkermans, B. (2012)(eds) Future of European Property Law (Munich: Sellier European Publishers), p. 241.

[17] Treaty on the Functioning of the European Union OJ C 326/2012.

[18] L’art. 169(1) précise : ‘Afin de promouvoir les intérêts des consommateurs et d’assurer un niveau élevé de protection des consommateurs, l’Union contribue à la protection de la santé, de la sécurité et des intérêts économiques des consommateurs ainsi qu’à la promotion de leur droit à l’information, à l’éducation et à s’organiser afin de préserver leurs intérêts.

[19] Ramsay, I. (2016) ‘Changing Policy Paradigms of EU Consumer Credit and Debt Regulation’ in Weatherill, S. & Leczykiewicz, D. The Images of the Consumer in EU Law: Legislation, Free Movement and Competition Law. (Oxford Hart).

[20] Directive du Conseil 93/13/EEC du 5 avril 1993 sur les clauses abusives dans les contrats conclu avec les consommateurs.

[21] Arrêt C-243/08 Pannon GSM Zrt v Erzsébet Sustikné Győrfi a conclu que les juridictions nationales doivent arbitrer sur les contentieux en matière de contrats de consommation, en accord avec la Directive 93/13/EC.

[22] Arrêt C-415/11.

[23] Arrêt C-169/14.

[24] Il y a ici une incertitude qui tient aux termes utilisés dans la décision en Français et en Anglais : l’expression « droit au logement » et traduite par « right to accommodation », intuitivement plus restrictive.

[25] Arrêt C-34/13 Kušionová c. SMART Capital, Mme Kušionová a emprunté 10 000 € à Smart Capital, mettant en gage sa maison en Slovaquie. Le contrat prévoyait une procédure de saisie sans besoin de décision de justice en cas de défaillance, sur la base du Code Civil §151. Mme Kušionová a sollicité la CJUE pour vérifier la compatibilité du droit interne au droit de l’UE en particulier la Directive 93/13.

[26] Voir aussi l’arrêt C-377/14 Radlinger c. Finway SA, où la CJUE a répété que la juridiction nationale doit envisager son propre droit commercial, à l’aune de sa compatibilité au droit européen de protection des consommateurs. Cela s’applique autant aux procédures d’insolvabilité, qu’aux contrats de crédits, y compris immobiliers.

[27] Voir Kenna, P. (ed.)(2014) Contemporary Housing issues in a Globalized World, (Aldershot, Ashgate) ; European Commission, A Roadmap towards a Banking Union COM)2012) 510 final 12.9.2012 ; Banque centrale européenne, Guide relatif à la surveillance bancaire (2014).

[28] Le “mécanisme unique de supervision” prévoit une surveillance prudentielle détaillée des institutions financières. L’autorité bancaire européenne prépare un règlement uniforme pour les établissements de crédit en Europe.

[29] Banque Centrale Européenne. ‘Liste des entités importantes soumises à la surveillance prudentielle et liste des institutions moins importantes’ (4/9/2014).

[30] Directive 2014/17/UE du 4 février 2014 sur les contrats de crédit relative aux propriétés immobilières.

[31] Directive 93/13/CE, op.cit.

[32] Rapport périodique Summary 1 – TENLAW (Tenancy Law and Housing Policy in Multi-level Europe).

[33] Scanlon, K., Whitehead, C.M.E & Fernández Arrigoitia, M. (eds) (2014) Social housing in Europe, Wiley-Blackwell, London.

[34] Housing Europe (2015) The State of Housing in the EU 2015, (Brussels, Housing Europe).

[35] Voir Parlement Européen (2013) Le logement social dans l’Union Européenne, PE 492.469,

[36] Parlement Européen, (2013) Le logement social dans l’UE : les Pays-Bas et la Suède sont considérés comme des pays avec un modèle de logement social universel. L’Autriche, la République Tchèque, la Finlande, l’Italie, le Luxembourg, la Pologne et la Slovénie disposent d’un modèle généraliste. La Belgique, la France et l’Allemagne sont classées dans le modèle ciblé de logement social. La Bulgarie, l’Estonie, la Grèce, la Hongrie, l’Irlande, le Portugal, l’Espagne et le Royaume-Uni sont considérés comme adoptant un modèle de logement social résiduel. Pour autant le Royaume-Uni dispose encore d’un niveau élevé de logement social et ces classifications sont évolutives.

[37] Le Semestre Européen (introduit en 2010) est le cycle annuel européen d’orientation et de surveillance des politiques économiques. La Commission analyse les politiques de réformes structurelles et fiscales de chaque Etat membre, fournit des recommandations et assure le suivi de leur mise en œuvre. Elle met en place également une veille sur l’emploi, l’éducation, l’innovation, le climat, la réduction de la pauvreté, dans le cadre da la stratégie européenne de long terme en matière de croissance, « Europe 2020 ».

La Commission établit des Recommandations Spécifiques par Pays (RSC), à la suite de rapports par pays, pour les politiques budgétaires, économiques et sociales, que les Etats mettent en œuvre.

[38] Voir arrêt C-53/00 Ferring SA; Arrêt C-280/00 Altmark Trans GMBH; Arrêt T-106/95, Fédération française des sociétés d’assurances e.a. c. Commission Européenne.

[39] La décision de la Commission n°642/2009 dispose que 90% des logements dans chaque Corporation Néerlandaise de logement doivent être loués aux moins favorisés, avec un plafond de revenus à 33 000 € par an (43% de la population).

[40] Parlement Européen, (2013) Le logement social dans l’UE. Dans sa résolution du 11 juin 2013, le Parlement regrettait que l’accès au logement soit ainsi restreint.

[41] L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes.”

[42]  Voir arrêt 11/70 Internationale Handelsgesellschaft v Einfuhr und Vorratstelle fur Getreide und Futtermittel [1970] ECHR 1125 ; Arrêt 4/73 Nold c. Commission [1974] ECR 491 ; Arrêt 44/79 Hauer v Land Rheinland-Pfalz [1979] ECR 3727.

[43] Craig, P. & De Burca, G. (2011) (5th ed.) EU Law: Cases and Materials (Oxford University Press) p. 392.

[44] Voir Commission Staff Working Document – The EU social acquis, SWD(2106) 50 final, p. 11.

[45] Arrêt 249/86 Commission c Allemagne [1989] RCE 1263 ; Arrêt 63/86 Commission c. Italie [1988] RCE 29: 2 CMLR 601 ; Arrêts joints C-389/87 et C-390/87 Echternach & Moritz [1989] ECR 723 ; Arrêt C-85/96, Martinez Sala c. Freistaat Bayern [1998] RCEI-2691 ; Arrêt C-413/99 Baumbast and R c. Secretary of State [2002] ECR I-7091 ; Arrêt C-152/05 CE v Allemagne [2008] RCE I-39.

[46] Costello, C. “Metock : Free movement and normal family life in the Union” Common Market Law Review, 46, 2009, 587.

[47] Directive 2004/38/CE sur le droit des citoyens de l’Union et de leur famille de se déplacer et de résider librement sur le territoire des Etats membres. Pour autant la Directive prévoit que les personnes qui exercent leur droit de résidence ne doivent pas devenir une « charge déraisonnable » pour le système d’assurance sociale du pays d’accueil, durant une période initiale de résidence. En résulte que le droit d’installation des citoyens européens est soumis à condition dès lors qu’elle excède une période de trois mois.

[48] Voir par exemple Spaventa, E. ‘Seeing the Wood Despite the Trees ? On the Scope of Union Citizenship and its Constitutional Effects’ (2008) 45 Common Market Law Review 13. Voir également Wollenschläger, F. “A New Fundamental Freedom beyond Market Integration : Union Citizenship and its Dynamics for Shifting the Economic Paradigm of European Integration” European Law Journal, Vol. 17, n°1. January 2011, pp. 1-34.

[49] En France, une jurisprudence abondante sur le DAlo pour les ressortissants européens, mais aussi des référés-liberté au titre de la liberté fondamentale du droit à l’hébergement d’urgence, ont concerné notamment des ressortissants européens. Au Royaume-Uni, il en va de même sur d’autres fondements : Carpenter v Secretary of State [2002] ECR I-6279 ; Arrêt C-310/08 LB of Harrow v Ibrahim ; Arrêt C-480/08 Teixeira v LB Lambeth ; Arrêt C-434/09 McCarthy v Secretary of State.

[50] Voir Règlement 883/2004 sur la coordination des systèmes de sécurité sociale et son Règlement d’application 987/2009. Les migrants non-actifs représentent un pourcentage marginal de la population dans chaque Etat membre, entre 0,7% et 1% de la population de l’UE. Voir A fact finding analysis on the impact on the Member States’ social security systems of the entitlements of non-active intra-EU migrants to special non-contributory cash benefits and healthcare granted on the basis of residence. DG Emploi affaires sociales.

[51] Voir Arrêt 571/10 Servet Kamberaj c. Istituto per l’Edilizia sociale della Provincia autonoma di Bolzano (IPES), para 80.

[52] Directive du Conseil 2003/109/CE de 25/11/2003 sur le statut des ressortissants de pays tiers, résidents de longue durée.

[53] Arrêt C-140/12 Pensionsversicherungsanstalt c. Peter Brey ; Arrêt C‑333/13 Dano c. Jobcenter Leipzig. Ce dernier confirme que le droit européen sur la coordination des systèmes de sécurité sociale n’ouvre pas toujours aux migrants récents droit aux « aides financières spéciales non-contributives. »

[54] Case C-34/09 Zambrano v Belgium (8 March 2011).

[55] Compilation des avancées européennes en matière de non-discriminations dans les Traités, dispositions, rapports, Directives, décisions, recommandations du Conseil.

[56] Directive du Conseil 2000/43/CE du 29 juin 2000 déclinant le principe d’égalité de traitement entre les personnes indépendamment de leur origine raciale ou ethnique, art. 3(1).

[57] Art. 14. Voir COM(2014)2 ; voir également ‘Rapport commun sur l’application de la Directive 2000/43/CE du 29 juin 2000 relative à la mise en oeuvre du principe d’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique (‘ Directive égalité raciale’).

[58] Voir Bauman, Z. (2004) Wasted Lives, Modernity and its Outcasts, (Cambridge : Polity Press).

[59] Voir Bilbao-Ubillos, J. ‘Is there still such a thing as the ‘European social model’ ? International Journal of Social Welfare 2016: 25: 110–125; voir également Kammer, A., Niehues, J., & Peichl, A. (2013). Welfare regimes and welfare state outcomes in Europe. Journal of European Social Policy, 22(5), 455–471.

[60] Voir Commission Staff Working Document – The EU social acquis, SWD(2106) 50 final. L’acquis social est une partie de “l’acquis communautaire” qui comprend la production normative (Traités, Règlements, Directives, Décisions, jurisprudence de la CJUE), les principes et les objectifs des politiques publiques, les résolutions et accords internationaux qui définissent la politique sociale de l’UE.

[61] European Commission – Fact Sheet – La gouvernance économique de l’UE en clair.

[62]Dans la définition et la mise en œuvre de ses politiques et actions, l’Union prend en compte les exigences liées à la promotion d’un niveau d’emploi élevé, à la garantie d’une protection sociale adéquate, à la lutte contre l’exclusion sociale, ainsi qu’à un niveau élevé d’éducation, de formation et de protection de la santé humaine. »

[63] L’article 151 du TFUE dispose : ‘L’Union et les États membres, conscients des droits sociaux fondamentaux, tels que ceux énoncés dans la Charte sociale européenne signée à Turin le 18 octobre 1961 et dans la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs de 1989, ont pour objectifs la promotion de l’emploi, l’amélioration des conditions de vie et de travail, permettant leur égalisation dans le progrès, une protection sociale adéquate, le dialogue social, le développement des ressources humaines permettant un niveau d’emploi élevé et durable et la lutte contre les exclusions. À cette fin, l’Union et les États membres mettent en œuvre des mesures qui tiennent compte de la diversité des pratiques nationales, en particulier dans le domaine des relations conventionnelles, ainsi que de la nécessité de maintenir la compétitivité de l’économie de l’Union. Ils estiment qu’une telle évolution résultera tant du fonctionnement du marché intérieur, qui favorisera l’harmonisation des systèmes sociaux, que des procédures prévues par les traités et du rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives.’

[64] Article 153(1)(j).

[65] Article 153(2)(a). Pour autant, l’article 153(4) prévoit que de telles dispositions “ne doivent pas significativement affecter l’équilibre financier mentionné ». Voir Armstrong, K.A. (2010) Governing Social Inclusion – Europeanization through Policy Coordination, (Oxford, OUP).

[66] La Méthode Ouverte de Coordination est une approche européenne unique par laquelle l’UE soutient et complète les activités des Etats membres en matière d’emploi, de protection sociale, jeunesse et formation professionnelle. C’est une forme d’incubateur intergouvernemental de politiques publiques qui ne se traduit pas en mesures juridiques contraignantes et qui ne demande pas aux Etats membres d’adapter leur propre cadre juridique. Ce cadre de coopération entre Etats membres permet aux politiques nationales d’être dirigées vers des objectifs communs. Selon cette méthode, les Etats membres s’évaluent l’un l’autre (pression par les pairs), avec un rôle de surveillance confié à la Commission. La MOC est principalement basée sur une identification conjointe d’objectifs, l’établissement d’instruments de mesure, la comparaison des performances entre Etats et l’échange des meilleures pratiques.

[67] Le CPS est établi par l’article 160 du TFUE. Il est“à caractère consultatif afin de promouvoir la coopération en matière de protection sociale entre les États membres et avec la Commission.” See also Doherty, J. Frazer, H., Marlier, E. & Nicaise I. (2010) A social inclusion roadmap for Europe 2020, (Antwerp, Garant).

[68] Union Européenne, Comité de Protection Sociale (2013), Social Europe : Current challenges and the way forward, Annual Report of the Social Protection Committee (2012), (Bruxelles, Commission Européenne). Voir aussi FEANTSA (2012) On the Way Home: Monitoring Report on Homelessness and Homeless Policies in Europe (Bruxelles, FEANTSA) ; Commission Européenne, DG Emploi, Affaires sociales et inclusion, Rapport de synthèse – Examen par les pairs : comment prévenir durablement le sans-abrisme (01/12/2014).

[69] La plateforme européenne contre la pauvreté et l’exclusion sociale est l’une des sept initiatives emblématiques de la Strategie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive.

[70] Voir Fondation Abbé Pierre et Feantsa, Regard sur le mal-logement en Europe, 2015.

[71] Ibid.

[72] EUROSTAT – Housing Statistics – http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Housing_statistics

[73] Source : Eurostat. Les ménages pauvres (en risque de pauvreté) sont ceux qui perçoivent un revenu inférieur à 60% du revenu médian.

 

[74] Pour une liste non exhaustive des principales initiatives de l’UE, voir Commission Européenne (2013) Confronting Homelessness in the European Union SWD. Final 42. Existe uniquement en Anglais. Littéralement “affronter le sans-abrisme dans l’Union Européenne.”

[75] Les statistiques européennes sur les revenus et les conditions de vie (EU-SILC) sont la source de référence pour les comparaisons statistiques sur la distribution des revenus, ainsi que sur le logement, les conditions de vie et l’insertion sociale.

[76] Commission Européenne (2013) Investir dans le domaine social en faveur de la croissance et de la cohésion, notamment par l’intermédiaire du Fonds Social Européen. COM(2013) 83 final.

[77] Commission Européenne (2013) Confronting Homelessness in the European Union SWD.

[78] Voir Kenna, P., Benjaminsen, L., Busch-Geertsema, V. and Nasarre-Aznar, S. (2016) Pilot project – Promoting protection of the right to housing – Homelessness prevention in the context of evictions, Final Report. (Brussels, European Commission).

[79] Voir la déclaration du Parlement européen sur la fin du sans-abrisme de rue, avril 2008 ; Déclaration du Parlement européen sur une stratégie européenne de lutte contre le sans-abrisme, décembre 2000 ; Résolution du Parlement européen sur une stratégie européenne contre le sans-abrisme B-0475/2011 ; Opinion du Comité européen économique et social, CESE 1592/2011 ; Opinion du Comité des Régions sur la lutte contre le sans-abrisme, 2011/C 15/08 ; Opinion du Comité européen économique et social 2012/C 24/07 ; Opinion du Comité des Régions 2014/C 271/07 ; Résolution du Parlement européen sur une stratégie européenne sans-abri, P7_TA(2014)0043.

[80] Le FSE a distribué 11 milliards d’euros entre 2007 et 2013 pour l’insertion sur le marché du travail d’une grande diversité des groupes vulnérables.

[81] European Commission (2013) Investir dans le domaine social en faveur de la croissance et de la cohésion, notamment par l’intermédiaire du Fonds Social Européen . Op.Cit.

[82] Règlement (UE) n°1301/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 sur le Feder et le règlement (CE) n°1080/2006 sur l’investissement social.

[83] Voir les recommandations du conseil 92/441/EC et 92/442/EC.

[84] Doc. ONU A/61/611. Convention relative aux droits des personnes handicapées et Protocole facultatif. Elle a été ratifiée par 26 Etats Membres.

[85] Les données sur les conditions de logement des personnes handicapées sont désormais collectées sur EU-SILC.

[86] Traité de l’Union Européenne, Article 6(1).

[87] Voir Peers, S., Harvey, T., Kenner, J. & Ward, A. (eds.)(2014) The EU Charter of Fundamental Rights (Oxford, Hart Publishing).

[88] O’ Neill, A. ‘The EU and Fundamental Rights – Part 2’ [2011] Judicial Review 374-398.

[89] Voir FEANTSA/Fondation Abbe Pierre (2016) Les Obligations positives faites aux Etats en matière de logement, à partir de la jurisprudence international et Européenne. Paris : Fondation Abbé Pierre.

[90] OJ 2007/C 303/02.

[91] De Peers, S., Hervey, T., Kenner, J. & Ward, A. (2014) The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary (Oxford, Hart) 1858-9.

[92] « Aucune disposition de la présente Charte ne doit être interprétée comme limitant ou portant atteinte aux droits de l’homme et libertés fondamentales reconnus, dans leur champ d’application respectif, par le droit de l’Union, le droit international et les conventions internationales auxquelles sont parties l’Union, la Communauté ou tous les Etats membres, et notamment la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que par les constitutions des Etats membres. »

[93] Art 51(1) CDFUE : « Les dispositions de la présente Charte s’adressent aux institutions et organes de l’Union dans le respect du principe de subsidiarité, ainsi qu’aux Etats membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. En conséquence, ils respectent les droits, observent les principes et en promeuvent l’application, conformément à leurs compétences respectives. » Voir Craig, P. ‘The Charter, the ECJ and national courts’ in Ashiagbor, D., Countouris, N. & Lianos, I. (2012) The European Union after the Lisbon Treaty, Cambridge University Press.

[94] Voir la Communication de la Commission, Strategy for the effective implementation of the Charter of Fundamental Rights by the European Union COM (2010)Final Brussels, 19.10.2010 ; Operational Guidance on taking account of fundamental rights in Commission Impact Assessments, SEC(2011) 567 Final ; European Commission – Guidelines on Impact Assessment (2015). Mais voir aussi De Jesus Butler, I. ‘Ensuring compliance with the Charter of Fundamental Rights in legislative drafting : the practice of the European Commission’, European Law Review, Issue 4, 2012, pp 379–418.

[95] La liste détaillée des institutions et organes européens. Voir Réglement (CE) Nn°58/2003 du 19 Décembre 2002.

[96] Arrêt C-260/89, Elliniki Radiophonia Tileorassi AE (ERT) c. Dimotiki Etairia Pliroforissis and Siotirios Kouvelas, [1991] ECR I-2925. Voir Barceló III, John J., « ECJ Review of Member State Measures for Compliance with Fundamental Rights » (2009). Cornell Law Faculty Working Papers. Paper 93. See also Villalón, (2010) All the Guidance,’ ERT and Wachauf, in Maduro and Azoulai, The Past and Future of EU Law: The Classics of EU Law Revisited, (Oxford: Hart Publishing), 162. Voir aussi Filippo Fontaneli, ‘National Measures and the Application of the EU Charter of Fundamental Rights – Does curia.eu know iura.eu ?,’ Human Rights Law Review, 2014, 14, 235.

[97] See Case C-617/10 Aklagaren v Hans Akerberg Fransson, 7 May 2013 where the CJEU equated ‘implementation’ of EU law with ‘falling within the scope of’ EU law. For a detailed examination of this point, and reaching the conclusion that simply wherever there is an EU law issue then the EUCFR is applicable  – see Fontanelli, F. ‘National Measures and the Application of the EU Charter of Fundamental Rights – Does curia.eu Know iura.eu’ Human Rights Law Review, 2014, 14, 231-265.

[98] Arrêt 198/13. Víctor Manuel Julian Hernández et al. c. Reino de España (Subdelegación del Gobierno de España en Alicante) and Others. 10 Juillet 2014.

[99] Voir le Rapport annuel de la Cour de Justice Européenne 2014 (p. 14), alors que la Commission Européenne a lancé (en Anglais seulement) : un outil pour les utilisateurs pour détecter les violations qui entrent dans le champ de la CDFUE – Ne frappez pas à la mauvaise porte : charterclick !

[100] Arrêt14/83 Von Colson et Kamann c. Land Nordrhein-Westfalen [1984] ECR 1891.

[101] Schütz, R. (2015) (2nd ed.) An Introduction to European Law (Cambridge University Press) p. 137. Voir aussi Dougan, M. ‘Judicial Review of Member State Action under the General Principles and the Charter: Defining the ‘Scope of Union Law’, Common Market Law Review, vol, 52(5) (2015) 1201.

[102] Voir affaires jointes C-493/10 (M.E.) et C- 411/10 (N.S.), at para. 77.

[103] Francovich [1991] ECR I-5357.

[104] CDFUE Article 52(1) ; Explicationsrelatives à la Charte des droits fondamentaux, Article 52 ; Arrêt C-292/97 Kjell Karlsson et al. [2000], para. 45.

[105] Arrêt C‑571/10 Servet Kamberaj c Istituto per l’Edilizia Sociale della Provincia autonoma di Bolzano (IPES), et al., opinion de AG Bot, para 97.

[106] JO 2010/C 83/02. Voir De Waele, H. ‘EU Citizenship: Revisiting its Meaning, Place and Potential, European Journal of Migration and Law, 12, (2010) 319-336 at 333: Tooze, J. ‘Social Security and Social Assistance’, in Hervey, T, & Kenner, J. (2003) Economic and Social Rights in the EU Charter of Fundamental Rights. Oxford : Hart.

[107] De fait, la plupart des articles de la Charte son rédigés à l’identique ou clairement référencés aux droits contenus dans la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et la Charte européenne sociale révisée.

[108] L’Art.30 CESR sur le droit à la protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale dispose : « En vue d’assurer l’exercice effectif du droit à la protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale, les Parties s’engagent (a) à prendre des mesures dans le cadre d’une approche globale et coordonnée pour promouvoir l’accès effectif notamment à l’emploi, au logement, à la formation, à l’enseignement, à la culture, à l’assistance sociale et médicale des personnes se trouvant ou risquant de se trouver en situation d’exclusion sociale ou de pauvreté, et de leur famille ; (b) à réexaminer ces mesures en vue de leur adaptation si nécessaire. »

L’Art. 31 CESR sur le droit au logement dispose : « En vue d’assurer l’exercice effectif du droit au logement, les Parties s’engagent à prendre des mesures destinées : 1. à favoriser l’accès au logement d’un niveau suffisant ; 2. à prévenir et à réduire l’état de sans-abri en vue de son élimination progressive ; 3. à rendre le coût du logement accessible aux personnes qui ne disposent pas de ressources suffisantes ».

[109] Brillat, R :  ‘The Supervisory Machinery of ECS : Recent Developments and their Impact,’ in De Burca, G. & De Witte, B. (2005) (eds.) Social Rights in Europe. (Oxford, OUP) ; il est significatif qu’alors que l’ONU accepte que “toute mesure délibérément régressive demande la considération la plus attentive” (Comité des droits économiques sociaux et culturels, Commentaire Général No. 3, La nature des obligations est Etats parties, U.N. Doc. E/1991/23 annexe III – 86 (1990) paragraphe 9), il n’existe pas de terminologie équivalente dans la Charte sociale européenne dont l’interprétation demande au contraire des « progrès mesurables et constants » (cf. Réclamation Collective Feantsa c. France, 2007).

[110] Atkinson, A.B. & Marlier, E. (eds) (2010) Income and living conditions in Europe, Luxembourg : European Union.

[111] Commission Staff Working Document – The EU social acquis, SWD(2106) 50 final.

[112] Commission Staff Working Document – Key economic, employment and social trends behind a European Pillar of Social Rights SWD(2016) 51 final.

[113] Ibid., p. 18.

[114] Ibid.

[115] Voir Comité des droits sociaux (2014) : la Charte sociale et le droit de l’Union Européenne. Voir aussi De Schutter (2016) The European Social Charter in the context of the implementation of the EU Charter of Fundamental Rights, European Parliament  PE 536.488.

[116] Conseil de l’Europe, Réclamation Collective No. 13/2002, Autism-Europe c France, para 53.

[117] Réclamation collective No. 39/2006.

[118] Réclamation collective No. 39/2006, para 55-56. “L’adaptation” du logement a été définie dans ERRC c Italie (Réclamation collective No. 27/2004) comme un logement structurellement sécure, sain du point de vue de la santé et de l’hygiène, c’est-à-dire possédant toutes les commodités de base, comme l’eau, le chauffage, la collecte des ordures ménagères, la gestion des eaux usées, l’électricité, l’absence de surpeuplement, et avec un statut d’occupation sécure, protégé juridiquement.  

[119] Pour une réflexion plus détaillée sur la différence entre fonder la solidarité sur la jurisprudence constitutionnelle du droit naturel, ou sur les droits de l’homme internationaux plus généraux, voir Kenna, P. (2014) Housing Rights in Europe after the Treaty of Lisbon – minimum core obligations ? Cyprus Human Rights Law Review 3(1) 13-35.

[120] Langford, M. & King, J. (2009) Social Rights Jurisprudence: Emerging Trends in International Law, (Cambridge: Cambridge University Press).

[121] Voir R. (on the application of Limbuela) c. Secretary of State for the Home Department [2005] UKHL 66 ; Government of South Africa and others c. Grootboom and others CCT11/00 2001 (1) SA 46 (CC). Voir aussi Landau, D. ‘The Reality of Social Rights Enforcement.’ Harvard International Law Journal, Vol. 53, Number 1, Winter 2012, 401-459.

[122] Voir Kenna, P. (2014) Housing Rights in Europe after the Treaty of Lisbon – minimum core obligations ? Cyprus Human Rights Law Review 3(1) 13-35.

[123] Commission Staff Working Document – Key economic, employment and social trends behind a European Pillar of Social Rights SWD(2016) 51 final, p. 7.

[124] A l’heure où nous écrivons, 26 Etats membres (sauf la Finlande et l’Irlande), et l’UE elle-même, ont ratifié la Convention de l’ONU relative aux droits des personnes handicapées, qui précise dans son article 19 le droit à une vie indépendante pour les personnes souffrant de handicap. Voir

At the time of writing, some 26 EU States (all except Finland and Ireland), and the EU itself, have ratified the UNCRPD, which at Article 19 contains a right to independent living for persons with disabilities. Voir Quinn, G. & Doyle, S. (2012) Getting a Life – Living Independently and Being Included in the Community – A Legal Study of the Current Use and Future Potential of the EU Structural Funds to Contribute to the Achievement of Article 19 of the United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities. (Brussels, UNHCHR).

[125] Voir Beal, K., & Hickman, T, Beano No More: The EU Charter of Rights after Lisbon, [2011] Judicial Review.

[126] Voir Eeckhout, P. ‘The Real Record of the EU Charter of Fundamental Rights’, U.K. Const. L. Blog (6th May 2016)

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