Obligations faites aux collectivités par la jurisprudence internationale, en matière de droit au logement

(article paru dans la « Lettre HCL », n°343, 26 juin 2016, co-signé » avec Noria Derdek, également Fondation Abbé Pierre. La liste complète des obligations positives est rassemblée et détaillée par la FAP et la Feantsa.)

Que doit la collectivité aux individus en matière de droits sociaux fondamentaux, et particulièrement en matière de droit au logement ? Les jurisprudences européennes fixent un ensemble d’obligations, de faire et ne pas faire, qui dessinent un droit au logement. Mises bout à bout, elles peuvent d’ores et déjà servir de base à l’évaluation des politiques publiques de l’habitat, à l’échelle locale, nationale et européenne.

 Les politiques publiques patinent. Dans toute l’Europe, elles peinent à assurer le progrès social, la prospérité économique, la distribution équitable des ressources. Pourtant les « bonnes pratiques » s’échangent, s’évaluent, pour mieux répondre aux besoins des citoyens mesurés à travers de puissants outils de profilage, décryptés par la fine fleur de la pensée. Mais toute pratique étant une « bonne pratique » du point de vue de ses promoteurs,  une politique publique mérite d’être évaluée à l’aune de ses résultats.

Se pose immédiatement la question des critères pertinents d’évaluation des résultats. Si l’on s’en tient aux fondamentaux, une politique publique doit en premier lieu contribuer à la finalité de l’action, et la finalité de l’action publique est d’abord la garantie et la mise en œuvre des droits des citoyens.

 

Dans les politiques de l’habitat, les préoccupations sont multiples, qu’elles soient économiques, de morphologie urbaine, aux visées environnementales… Mais elles doivent protéger les individus, et poursuivre la finalité d’un habitat décent et conforme à leurs besoins, condition par ailleurs nécessaire au respect de bien d’autres droits. Pour une part, le droit de propriété est assez précisément fixé, laissant des marges de manœuvre importante à la collectivité pour interférer dans le sens de l’intérêt général. Mais le droit au logement lui, à l’instar des autres droits sociaux, est concrètement battu en brèche depuis une trentaine d’année, laissant un pan entier de la finalité des politiques de l’habitat insatisfaite, voire délégitimée.

Mais ce n’est pas parce que la collectivité peine à lui trouver un sens praticable, que le droit au logement n’est pas réel. Bien au contraire, il bénéficie d’un contenu de plus en plus déterminé qui devrait permettre, au delà de sa seule finalité « idéale », de mieux le décliner dans le droit positif et les politiques publiques, et d’en évaluer les résultats. En atteste le fruit de recours judiciaires croissants pour faire valoir les obligations qui pèsent sur les collectivités vis-à-vis des individus. Les décisions tranchent sur des situations individuelles, mais leur caractère jurisprudentiel donne une portée collective à leurs préconisations. Elles deviennent les bornes de l’action – ou de l’inaction – publique.

Ainsi, depuis cinquante ans, la CJUE, la CEDH et le CEDS s’attachent à rendre le droit au logement explicite, faisant converger des fondements multiples :

  • il découle du droit au respect de la vie privée et familiale et la protection du domicile, du droit à un procès équitable, à la protection contre les traitements inhumains et dégradants, voire du droit à la vie, et même du droit de propriété (entendu comme la protection d’un « intérêt substantiel sur une chose »). D’autres articles sur la vie familiale, le droit à la santé, le droit à la protection sociale, le droit d’asile, la non-discrimination… ont des ramifications en matière de droit au logement ;
  • il est explicitement reconnu par l’article 31 de la Charte sociale européenne révisée du Conseil de l’Europe, comme il découle du droit à la protection sociale, du droit à la protection de la famille et des enfants… ;
  • et il découle de la Charte européenne des droits fondamentaux, qui, avec son rang de Traité, prend place au sommet de la hiérarchie des normes de l’Union : quand elle affirme le droit à une aide sociale et à une aide au logement, et quand plusieurs des ses articles reprennent les termes et le contenu d’articles équivalents dans les deux précédents traités (Conv EDH et CSEr).

C’est dans ce cheminement, que la Cour de Justice de l’Union Européenne, prenant le relais de la Cour européenne des droits de l’homme et du Comité européen des droits sociaux, a pu affirmer, le 10 septembre 2014, que « Dans le droit de l’Union, le droit au logement est un droit fondamental garanti par l’article 7 de la Charte » (1) . L’Europe se réveille avec un droit au logement, sculpté lentement au fil des ans, par sa jurisprudence.

Se dégage aujourd’hui, à qui veut bien le voir et s’en saisir, un outil intéressant d’évaluation des situations locales, de l’efficacité minimale des politiques publiques et des moyens à prévoir : l’enjeu est de percevoir les obligations des collectivités en matière de droit au logement et celles qui ne sont pas respectées, pour orienter l’action publique.

Il n’y a pas de bonnes pratiques, il n’y a que de bons résultats.

Il n’y a pas de bonne politique, qui ne commence par assurer le plein exercice des droits.

Il n’y a pas de bonne politique de l’habitat, qui ne commence par loger dignement tout le monde.

Une liste des obligations positives en matière de droit au logement est disponible ici. Elle ne prétend pas à l’exhaustivité (trop longue pour être rapportée in extenso et méritant d’être complétée). En voici donc une synthèse qui en dégage le sens.

Une proposition de classification

Les catégories dégagées ne sont pas exclusives les unes par rapport aux autres et peuvent se compléter.

L’orientation des politiques publiques et leur évaluation

L’Etat doit prendre les mesures normatives et pratiques nécessaires à la garantie du droit au logement. Lorsque les politiques sont décentralisées, l’Etat doit mettre en place des dispositifs de surveillance et reste en dernier ressort responsable du droit au logement (c’est le niveau national qui signe les traités). Les pouvoirs publics doivent disposer de données fiables permettant de confronter les besoins sociaux, les moyens mis en œuvre et les résultats obtenus par les politiques qu’ils mènent. L’effectivité des stratégies arrêtées doit être vérifiée. Les progrès doivent être mesurables et s’inscrire dans un délai raisonnable, avec des étapes claires, sans reporter indéfiniment leur terme. L’Etat doit dégager les moyens conformes aux objectifs et aux besoins. Les catégories vulnérables doivent faire l’objet d’une attention particulière (enfant et leur famille, personnes âgées, demandeurs d’asile, personnes malades, handicapées ou en souffrance psychique, minorités…).

Un logement de qualité suffisante et un environnement sain

L’Etat doit garantir un tous un logement de qualité suffisante : salubre, proposant de manière continue l’eau et l’électricité, le chauffage, le ramassage des ordures ménagères, des installations sanitaires… et garder sous contrôle les risques liés au plomb et à l’amiante. Cette obligation s’applique dans le neuf comme dans l’ancien, dans le secteur locatif comme pour les propriétaires occupants.La taille du logement doit être adaptée à la composition de la famille.Les collectivités publiques doivent s’assurer que les logements ne soient pas à proximité d’activités utilisant des produits dangereux ou présentant des risques d’accident. Les risques liés à la proximité d’industries polluantes doivent être évalués et les activités régulées au travers de permis, de la réglementation urbaine, etc.

Un logement financièrement accessible

L’Etat doit assurer une production suffisante de logements, notamment de logements sociaux. Les logements sociaux doivent viser en priorité les ménages vulnérables. L’Etat doit non seulement prendre des mesures pour réduire les durées d’attente excessives au logement social, mais aussi mettre en place des procédures de recours.

L’Etat ne doit pas seulement s’assurer que le coût moyen du logement correspond aux revenus moyens, mais que le taux d’effort des ménages les plus défavorisés est compatible avec leurs ressources. La puissance publique doit prévoir des aides individuelles au logement pour les personnes aux revenus modestes et les catégories défavorisées de la population, de manière que l’ensemble des charges liées à l’habitat (avec les fluides, les taxes, etc.) leur soient supportables.

 

Recours et justiciabilité

La législation doit prévoir des voies de recours juridiques, mais aussi une assistance juridique. Le fonctionnement de ces dispositifs doit être budgété et leur accès doit pouvoir s’effectuer dans des conditions abordables. Les recours doivent être effectifs et apporter une solution de logement, où une compensation (par exemple pour un préjudice passé, comme la destruction d’un logement ou en cas d’expulsion illégale) et dans des délais raisonnables. Le manque de solutions de logement disponibles n’est pas un motif suffisant pour permettre à la collectivité publique de se défausser d’une décision de justice l’enjoignant de loger.

Protection statutaire du domicile

L’Etat doit garantir la possibilité pour les locataires comme pour les propriétaires de jouir des logements sur lesquels ils ont un titre légitime. La continuité des droits de l’habitant doit être garantie, même si l’occupation est interrompue pour un motif légitime. Les protections statutaires peuvent être remises en causes en cas de violences domestiques.

Expulsions

Un logement doit être assorti d’une garantie légale de maintien dans les lieux. Les Etats doivent mettre en place des mesures visant à limiter les expulsions. L’encadrement réglementaire qui définit les conditions d’une expulsion doit apporter des protections suffisantes aux ménages concernés, notamment un contrôle judiciaire. Les expulsions sont prohibées la nuit et l’hiver. Les occupations illicites peuvent conduire à des expulsions, mais en respectant les droits des personnes concernées. Les expulsions doivent être accordées avec prudence, notamment si elles risquent de conduire le ménage concerné à devenir sans-abri.Un délai de préavis doit être respecté avant une expulsion. Deux semaines est un délai trop court d’après la jurisprudence, deux mois est un délai raisonnable.Lorsque l’expulsion est justifiée par un motif d’intérêt général, les Etats doivent reloger ou aider financièrement les ménages concernés

Clauses abusives

Les juges doivent pouvoir apprécier le caractère abusif d’une clause du contrat de bail ou de prêt hypothécaire, adopter les mesures provisoires efficaces pour remédier à leurs effets, notamment la suspension de la procédure d’expulsion ou de saisie. Les clauses abusives doivent être sanctionnées et les juges les soulever d’office, même lorsque les victimes ne les identifient pas.

Sans-abri

Sont considérées comme sans-abri les personnes n’ayant pas accès à un logement décent.

La collectivité publique doit prendre des mesures spécifiques pour que les personnes vulnérables ne soient pas privées d’abri. Elle doit également veiller à ce que les expulsions ne conduisent pas à une situation de sans-abri. La collectivité ne peut abandonner les personnes vulnérables et doit réagir afin de ne pas les laisser vivre dans des conditions indignes (rue, poulaillers, caves…). Elles doivent prendre des mesures pour résoudre ces situations. Les aménagements urbains d’intérêt général (stades, routes) ne peuvent pas justifier de rendre des personnes sans-abri. Les personnes concernées qui doivent éventuellement être expropriées, et disposer d’une solution alternative.

Hébergement d’urgence

Les collectivités publiques ne peuvent pas restreindre l’accès à un hébergement d’urgence au motif du manque d’ancrage local, ou au motif d’un droit au séjour incomplet. Les capacités de l’accueil d’urgence doivent être suffisantes pour faire face aux besoins.  Les services de réponse provisoire aux situations d’urgence doivent respecter des critères de sureté, de santé et d’hygiène (à l’intérieur et aux alentours immédiats) et disposer des éléments de confort essentiels tels que l’eau, un chauffage et un éclairage suffisants.  Les dispositifs provisoires ne sont toutefois pas une solution suffisante, ils doivent conduire à un logement décent, et ne pas laisser les personnes concernées retomber dans leurs difficultés.

 

Habitat communautaire, informel, atypique

La discrimination passive est prohibée : l’absence de prise en compte des doléances d’un groupe de personnes peut être considérée comme une discrimination.  Lorsqu’une expulsion concerne une communauté, l’Etat ne peut pas se contenter de procéder à une expulsion sans prendre en compte les spécificités de cette situation. Il doit appliquer le droit, par exemple des règles d’urbanisme, mais en adaptant les modalités de son intervention. La collectivité ne peut pas sans solution expulser d’un logement, même insalubre, une famille installée depuis longtemps et inscrite dans un environnement familial et communautaire choisi. Les évacuations doivent être précédées par la recherche de relogement ou d’alternatives (légalisation de l’habitat informel, mise aux normes de l’habitat insalubre, etc.). La collectivité doit reconnaître le caractère de domicile d’une installation de fortune de longue durée (entre 5 et 30 ans) sur un même lieu, permettant de développer des liens suffisamment étroits et continus avec les caravanes, cabanes et bungalows situés sur ce lieu, indépendamment du fait que leur présence ait été légitime au regard de la législation interne.

 

Roms et gens du voyage

Ainsi, des mesures spécifiques et adaptées doivent être mises en place pour les Roms et Gens du Voyage, comme un nombre suffisant d’aires d’accueil pour l’habitat caravane, avec des services dignes. Et les solutions ségrégatives sont proscrites (allocations logement, délais d’accès à un logement décent et abordable, etc.). Si des expulsions ont lieu, elles doivent aboutir à un relogement respectueux des ancrages communautaires et territoriaux. Les pétitions de voisinage ne peuvent servir à justifier l’absence de politiques publiques à leur égard.

Etrangers

L’Etat est tenu aux mêmes obligations à l’égard des familles des travailleurs européens, ainsi que des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée, que vis-à-vis de ses nationaux relativement aux conditions de logement et aux éventuels aides publiques afférentes (statut de famille nombreuse, calcul des aides au logement…). L’exigence, pour le migrant, d’avoir un logement suffisant ou convenable pour faire venir sa famille ne doit pas être restrictives au point d’empêcher le regroupement familial. L’Etat ne peut fonder le refus de renouveler un permis de séjour sur les conditions de logement du demandeur. L’Etat doit fournir des conditions minimales d’accueil aux demandeurs d’asile dans un délai raisonnable que ce soit en nature ou sous forme d’une aide financière, de manière à permettre notamment aux demandeurs de disposer d’un logement, si besoin dans le parc privé (la saturation des réseaux d’accueil spécifiques ne peut justifier une quelconque dérogation au respect de ces normes). La collectivité publique doit assurer l’hébergement des enfants immigrés en situation irrégulière sur leur territoire aussi longtemps qu’ils relèvent de leur juridiction. Pour les catégories vulnérables, la collectivité doit sécuriser les installations destinées à leur accueil, ne  pas les disperser ou les détruire.

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Ces obligations peuvent déjà trouver une déclinaison dans la réglementation interne. Dans ce cas, il s’agit de vérifier si elle est suffisamment élaborée, adéquate et protectrice pour garantir une intervention publique proportionnée aux objectifs poursuivis, sans conséquences excessives pour les individus, ce qui se plaide et s’apprécie au cas par cas ; et bien sûr qu’elle est appliquée.

(1) Affaire C-34/13, Monika Kušionová / SMART Capital a.s., § 65.

Noria Derdek et Marc Uhry

Fondation Abbé-Pierre

 

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