Nouvelles voies pour le logement social : que cent fleurs s’épanouissent !

(mon article paru dans la revue L’Economie politique (Alternatives Economiques) – février 2015 – reproduit ici avec l’aimable autorisation de l’éditeur)
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Avec 45 milliards d’euros dépensés chaque année, une production atone, des déséquilibres territoriaux qui s’accentuent, une tendance à la ségrégation urbaine qui s’aggrave et des chiffres du mal-logement qui se dégradent, les politiques du logement menées en France sont souvent présentées comme des politiques à améliorer. Les citoyens qui, par leur travail, leur patrimoine ou leur héritage, parviennent à s’en sortir de manière autonome peuvent parfois avoir l’impression de payer pour les autres. Les « rescapés », qui bénéficient de la solidarité – en l’espèce, d’un logement social –, se sentent souvent assignés à résidence. Les « galériens », qui n’ont pas assez de ressources pour vivre correctement mais qui ne bénéficient pas de la solidarité, éprouvent un sentiment d’injustice et d’abandon.

Ce n’est pourtant pas faute d’initiatives politiques : depuis quinze ans, une loi sur le logement est votée tous les dix-huit mois par le Parlement. La France dispose d’un système d’aide au logement unique, d’un droit au logement opposable, de
dispositifs fiscaux pour l’investissement privé, d’un stock de plus de 4 millions de logements sociaux construits et gérés par 755 organismes HLM [1] à travers tout le pays, que complètent des centaines d’associations gérant des dizaines de milliers de places d’hébergement et accompagnant des centaines de milliers de familles en difficulté…

Alors, avec des moyens financiers, une attention politique et juridique, des acteurs nombreux et étoffés, comment expliquer le diagnostic, relativement partagé, de la piètre qualité des résultats obtenus par les politiques de l’habitat ? Les paradigmes de l’intervention publique, la gouvernance et l’action opérationnelle méritent d’être réexaminés. Le logement social, l’outil le plus puissant à notre disposition, pourrait être adapté au regard des expérimentations locales et des différents modèles européens pour mieux répondre aux enjeux actuels [2].

Un demi-siècle de transformations
L’action publique en matière de logement s’est étoffée durant les Trente Glorieuses, avec pour objectifs la reconstruction d’après-guerre, le logement des milieux populaires et l’amélioration de l’habitat privé, mais aussi le soutien à l’activité économique globale. Le slogan « Quand le bâtiment va, tout va », apparu au milieu du XIXe siècle, inspirait largement les politiques économiques. Et le logement social a été le principal opérateur par lequel ces objectifs ont été déclinés. Puis la réforme de 1977 a déplacé le soutien public de l’aide à la pierre vers l’aide à la personne. Le Commissariat général au plan soulignait ainsi dès 1980 que « l’Etat continue de payer, mais ne maîtrise plus ce qui est produit ».
Le logement social a ensuite été pénalisé par l’image détériorée des grands ensembles. Il est alors passé du statut de puissant levier de l’action publique à celui d’outil abîmé qu’il fallait réparer. C’est dans ce sens qu’ont parfois été utilisées
les deux principales initiatives de ces quatre dernières décennies : la réhabilitation du parc dans les années 1980, à
travers la prime à l’amélioration des logements à utilisation locative et à occupation sociale (Palulos), puis le programme
national pour la rénovation urbaine, axé sur l’objectif de mixité sociale et la requalification des quartiers. La production a été relancée au début des années 2000, notamment dans le cadre du plan de cohésion sociale, mais ce sont principalement les enjeux de renouvellement urbain et de ventilation géographique du logement social qui ont animé la production. L’article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) [3] a encouragé cette relance, mais elle visait autant un niveau de production de logements sociaux qu’une répartition homogène sur le territoire, pour
limiter la constitution de ghettos. Ce qui témoigne de l’image ambiguë et altérée du logement social : un bien nécessaire à
l’équilibre social, mais suffisamment peu attractif pour devoir être réparti équitablement sur un plan géographique. Cette
image des « ghettos », qui repose sur quelques quartiers en grande difficulté, résume pourtant très incomplètement un parc
de 4 millions de logements, auxquels sont éligibles les deux-tiers de la population.

A la fin de la décennie 1980, l’émergence des « nouveaux pauvres » a révélé la contradiction entre un parc de logements
sociaux dévalorisé, pour partie vacant, et des ménages marginalisés qui n’y accédaient plus. Les politiques sociales de l’habitat ont tenté de faciliter la relation entre ayants droit et logements disponibles en sécurisant les acteurs et en produisant des solutions conçues à une échelle plus fine. Il s’agissait de ne pas reproduire les difficultés rencontrées dans les quartiers construits à l’époque de la production massive de logements sociaux au « chemin de grue ».
La France a ainsi pu traverser les années 1990 avec un arsenal étoffé. Les droits individuels des locataires ont été renforcés par la loi de 1989 sur les rapports locatifs et un stock de logements sociaux important et assez récent était plutôt facilement disponible, les demandes étant nettement moins nombreuses et les rotations plus rapides qu’aujourd’hui. Les aides personnelles au logement ont été généralisées en 1992. Des dispositifs d’amélioration du parc privé finissaient de résorber l’habitat insalubre notamment dans les centres anciens dégradés et des outils de « traitement social » du mal-logement aidaient les personnes rencontrant des difficultés particulières.

Mais cet arsenal massif, qui avait permis de répondre aux enjeux traversés depuis l’après-guerre, s’est avéré mal adapté
face à une crise du logement dont les caractéristiques ontchangé au tournant du siècle. Le phénomène le plus marquant
de la décennie 2000 aura été la financiarisation du marché de l’immobilier, qui a créé une bulle spéculative : les prix ont doublé en dix ans. Dans le même temps, l’activité économique s’est polarisée dans des aires urbaines importantes très attractives, au détriment de zones en déprise, notamment dans les villes moyennes et les campagnes, ce qui a drainé les ménages vers les zones tendues en matière d’habitat [4]. Malgré l’affichage de politiques de mixité sociale, très largement portées par les collectivités territoriales comme par le niveau national, les quartiers les plus en difficulté ont continué à se paupériser, tout comme les habitants du parc social [5]. En bout de chaîne, malgré des budgets en augmentation régulière, les acteurs de l’hébergement d’insertion et de l’hébergement d’urgence éprouvent des difficultés croissantes à répondre aux besoins.

Les listes d’attente du logement social s’allongent, tout comme le nombre d’appels sans réponse au 115, le numéro de téléphone pour les besoins d’hébergement urgents. En 2002, on comptait 1 040 000 ménages dans l’attente d’un logement
social. En 2013, après dix ans de relance de la production, ils étaient 1 690 000, soit une augmentation de 62 % [6].
A l’instar des autres pays européens, la France ne doit plus uniquement accompagner des dérèglements marginaux dans
les relations sociales ou traiter l’exclusion, même si ces combats restent plus que jamais d’actualité. Comme à d’autres
époques de son histoire, elle se trouve aujourd’hui confrontée à des enjeux systémiques, quantitativement très importants et géographiquement très polarisés.
Pour y faire face, la France a une grande chance par rapport à ses voisins : elle ne s’est pas déprise des leviers massifs à sa disposition. Elle n’a pas démantelé son système de logement social, ni ses allocations logement, contrairement à la plupart des autres pays. Le logement social représentera en 2014 entre un cinquième et un tiers [7] de la production totale de logements. Si on continue à produire en France plus de logements qu’ailleurs en Europe, même encore aujourd’hui, c’est en partie grâce à cet instrument aux effets contracycliques, qui permet d’amortir la crise et les soubresauts des volumes de la production privée. Son système de financement est solide et extrêmement stable, adossé au livret A à travers la Caisse des dépôts et consignations. Pour donner un ordre de grandeur de l’activité liée au logement social, le montant d’encours des bailleurs sociaux auprès de la Caisse des dépôts est d’environ 137 milliards d’euros. A l’heure où les organismes de logement social des autres pays européens doivent emprunter à des taux variables, sur quinze ans, notre régime de prêt leur apparaît comme un Eden.

En France, le logement social concerne plus de 10 millions de personnes et attribue chaque année 400 000 logements,
plaçant ainsi l’Hexagone dans le peloton de tête des pays européens sur ce point. Il ne s’agit pas ici de vanter le modèle français, mais de prendre la mesure de cet outil précieux dont la collectivité nationale possède potentiellement la maîtrise. Il est donc possible de l’adapter pour le mettre au service d’objectifs politiques reprécisés selon les différentes fonctions possibles du logement social : aménager, produire, attribuer et gérer (fournir des services).

Pour un foncier moins cher et mieux maîtrisé :réinventer la fonction d’aménageur
Le logement social peut devenir un outil important d’aménagement du territoire, non seulement dans les grandes villes mais aussi dans les centres-bourg des petites villes et dans l’espace rural. Certains organismes HLM se sont ainsi spécialisés dans un mécanisme de location-accession à la propriété destiné aux ménages modestes (le PSLA ou prêt social location/accession), mais l’ont développé essentiellement dans les grandes agglomérations. Or l’accession à
la propriété est un modèle plus répandu dans les territoires des petites villes. L’accession sociale à la propriété pourrait ainsi être accompagnée et sécurisée plus largement par les organismes de logement social, encouragés à ce titre par les collectivités mais aussi par l’Etat, compte tenu des moyens réduits des premières. La France est un des pays d’Europe qui offre le moins de sécurisation des parcours aux accédants modestes à la propriété, mais de plus en plus de bailleurs et de collecteurs du « 1 % logement » prennent l’initiative de proposer des formules innovantes : le développement d’une fonction de syndic de copropriété (qui peut aussi accompagner les accédants en diffus), la sécurisation de l’accession via un mécanisme de « buy to rent » permettant aux ménages ayant des difficultés à rembourser leur emprunt de revendre leur logement à l’organisme de référence à un prix convenu à l’avance, etc. Ce même procédé peut permettre aux personnes âgées qui ont besoin de liquidités de devenir locataires du logement dont elles étaient jusque-là propriétaires ou d’utiliser une vente à jouissance différée (viager). Plusieurs collectivités territoriales et organismes de logement social réfléchissent à la mise en place de « viagers sociaux », qui offriraient une alternative aux prêts bancaires plutôt onéreux proposés aux personnes âgées tout en constituant une réserve foncière en diffus.
Au-delà du bâti, le rural et les petites villes sont des espaces dans lesquels l’enjeu de l’habitat s’enchevêtre avec l’activité
économique. Des exemples extérieurs au champ du logement social peuvent aussi venir nourrir la réflexion. La Fondation Terre de liens [8] acquiert des terres pour les confier à des paysans selon un principe de « propriété de morte-main » : le coût d’accès à la terre y est à peu près nul pour le fermier qui en a la pleine jouissance, mais qui, en contrepartie, ne peut pas la transmettre. Il s’agit là d’un mécanisme intéressant pour de jeunes agriculteurs, car il leur évite un endettement lourd, toujours dangereux au moment du démarrage d’activité. Rien n’empêche de
développer ce type de contrats pour d’autres activités d’intérêt général, comme les épiceries de village… Les bailleurs sociaux pourraient être un levier stratégique au service d’une politique d’aménagement du territoire régénérée.
La fonction d’aménageur assurée par les bailleurs sociaux induit par ailleurs une expertise qui peut être mise au service
des collectivités territoriales en tant que conseil [9].

Cette mission d’appui aux collectivités pourrait être développée pour répondre aux besoins d’un monde rural désormais privé de l’appui des directions départementales de l’équipement, qui aidaient à penser l’aménagement, les règles d’urbanisme, etc.
Ainsi, aux Pays-Bas, les bailleurs sociaux qui bâtissent les logements construisent non seulement les équipements publics
afférents, mais aussi les voiries et les réseaux souterrains. Mais l’importance de ces organismes y pose aussi des difficultés,
car leur volume d’activité rend difficile leur gouvernance par leurs collectivités de tutelle. Il serait intéressant d’explorer les
avantages d’une meilleure utilisation des compétences techniques présentes au sein des organismes de logement social et
d’anticiper d’éventuels écueils à partir des expériences locales et de celles des autres pays européens.

Actualiser le modèle économique de la production de logement social
Pour produire des logements à un prix inférieur au marché, la contribution publique est nécessaire. Le logement social a
besoin de la participation des collectivités, adaptée aux caractéristiques spécifiques de chaque territoire, de l’effort de l’Etat,
garant du droit au logement et des péréquations territoriales, et, enfin, de celui des partenaires sociaux qui, à travers les collecteurs du 1 % logement, font du logement social un outil de mutualisation au service des salariés.

Dans une période marquée par des budgets publics sous tension, mais aussi par la pénurie de logements accessibles, aucun modèle économique ne permettra de produire plus de logements avec un moindre effort des collectivités publiques. Pour autant, la réflexion mérite d’être menée sur les moyens complémentaires permettant d’optimiser cet effort. Les organismes de logement social doivent aujourd’hui apporter deux fois plus de fonds propres qu’il y a une dizaine d’années pour équilibrer une opération. Or leurs missions dépassent de loin la seule production de logements sociaux :
ils doivent aussi adapter leur parc au vieillissement de la population, rénover les passoires thermiques, désamianter leur
patrimoine le plus ancien… Il faut donc trouver des solutions pour continuer à produire afin de répondre à la pénurie, mais aussi pour éviter un vieillissement d’ensemble du parc qui engendrerait à terme des coûts de maintenance insupportables.
Préserver un équilibre entre le patrimoine du parc récent et celui du parc ancien, permettant de lisser les coûts de maintenance dans la durée, nécessite de maintenir un niveau de production suffisant, y compris dans les territoires faiblement attractifs, où les besoins peuvent apparaître moins prégnants.
La vente des logements sociaux constitue une source de fonds propres permettant de construire plus. Cette voie a été suivie à grande échelle en Allemagne, qui avait d’importants besoins de reconstruction au sortir de la guerre : les organismes de logement social construisaient, puis écoulaient après quelques années leur stock de production sur le marché pour reconstituer plus rapidement leurs fonds propres… et emprunter afin de construire plus [10].

Ce système de « logement social producteur » permet de modeler les formes urbaines et contribue à réguler les volumes de manière contracyclique pour tempérer les excès de volatilité du marché immobilier. Même si les logements sociaux vendus valent moins que les nouveaux logements produits, la constitution de fonds propres par la vente favorise bien la capacité de production.
Pour autant, il importe de rester très prudent quant à la vente de logements sociaux. Le Royaume-Uni avait ainsi introduit un right to buy, un droit d’achat du logement occupé par les locataires du logement social. Résultat : tous ceux qui disposaient d’un logement intéressant l’ont acheté et les organismes de logement social britanniques ont été cantonnés à la gestion du parc le plus dégradé, le plus concentré, le plus mal situé, pour y accueillir les familles les plus paupérisées. A l’inverse, des bailleurs peuvent être tentés de vendre un peu trop rapidement leurs immeubles à des ménages qui ne pourront pas en assumer le coût. A Bourg-en-Bresse, par exemple, seuls trois immeubles sont gérés par des copropriétés dégradées en plan de sauvegarde. Ce sont trois anciens immeubles du logement social vendus aux locataires…

Il faut donc essayer de résoudre l’équation économique par d’autres moyens que par l’amplification de la vente de
logements sociaux. La recherche de « quasi-fonds propres » – c’est-à-dire des ressources dont l’opérateur dispose dans
un temps long et qui permettent de contracter des emprunts – est une des hypothèses envisageables. Les emprunts aux
banques étant limités par les règles prudentielles, qui en indexent le montant au budget de fonctionnement des collectivités
locales [11], celles-ci cherchent dans la mobilisation de l’épargne de proximité des moyens complémentaires à ceux
susceptibles d’être mobilisés par la finance classique. Les Régions Pays-de-la-Loire et Ile-de-France ont ainsi émis des
obligations et lancé des emprunts. C’est une piste intéressante, mais ces mécanismes semblent un peu compliqués à gérer,
même s’ils ont permis, en Ile-de-France, de contribuer pour partie au financement du logement social.
Il est aussi possible de créer des outils extérieurs aux collectivités en circonscrivant leur objet pour pouvoir associer des
capitaux publics et privés (provenant d’investisseurs institutionnels ou « patients » comme les collecteurs de l’épargne salariale, par exemple) afin d’investir dans le foncier et/ou le logement social. Du point de vue comptable, les investissements fonciers ne font pas l’objet d’amortissements : l’acquisition de sols est donc une immobilisation et non une dépense, ce qui permet de lisser sur une très longue période la charge que représente l’achat de terrains. En démembrant le bâti du foncier, il est ainsi possible de limiter le poids de la charge foncière en demandant au propriétaire du bâti une contrepartie d’intérêt général pour bénéficier de cet avantage. Aux Etats-Unis, grâce aux community land trusts, 19 000 logements ont déjà été construits sur ce principe, et d’autres le sont désormais au Royaume-Uni et en Belgique : la terre appartient en commun à un consortium de collectivités et d’acteurs privés, qui la mettent à disposition de particuliers
qui jouissent de la propriété bâtie posée sur ce sol sous certaines contraintes (notamment des clauses
antispéculatives). L’article 71 de la loi Alur introduit cette possibilité en France à travers les offices fonciers solidaires et les agglomérations de Lille et de Lyon sont très avancées sur la mise en place de cet outil. La société civile s’organise également dans ce sens : la Fondation Abbé Pierre vient par exemple de créer la société Solifap, qui vise à réunir des investisseurs « patients » afin d’assurer notamment un portage foncier pour le compte d’associations d’insertion ou d’apporter une participation en haut de bilan (soit un apport de « quasi-fonds propres »).
Ce type de montage permettrait aux collectivités territoriales de lever auprès de la population des moyens d’investissement
complémentaires aux prêts et au soutien de l’Etat. C’est une sorte d’établissement public foncier reposant sur l’épargne
et non sur l’impôt. Le portage foncier peut aussi être effectué provisoirement pour le compte des organismes de logement
social, dont les capacités d’emprunt productif sont obérées par la nécessité de disposer de réserves foncières utilisables quatre à six ans plus tard [12]. Le fait qu’un office foncier solidaire assure le portage de ces réserves foncières pendant cette période permettrait à des logements supplémentaires de sortir de terre. Le
principe de cette économie foncière reposant sur l’épargne est très simple : il faut mettre l’argent qui dort dans la partie dormante de l’investissement productif (plutôt que dans l’économie financière spéculative).

Parallèlement à la recherche de fonds extérieurs, l’enjeu de la vente de logements par les bailleurs sociaux peut être envisagé sous un jour nouveau. Le logement social pourrait optimiser ses fonds propres en inversant ses relations avec la promotion privée. Au-delà du clivage traditionnel entre le secteur administré et le secteur libéralisé, les relations sont souvent harmonieuses au niveau local. Dans les grandes agglomérations, environ 40 % de la production de logements sociaux est réalisée sous forme de vente en état de futur achèvement (Véfa). Les promoteurs construisent et doivent vendre une partie de leur production aux acteurs du logement social, par exemple si les règles foncières
introduisent des servitudes de mixité sociale. La collectivité peut ainsi mieux ventiler le logement social géographiquement.
Les Véfa peuvent aussi être intéressantes pour la promotion privée, qui est assurée de la vente d’une partie de ses opérations.
Lorsque le marché immobilier a flanché en 2008, François Fillon, alors Premier ministre, a demandé au logement social de
racheter 30 000 logements issus d’opérations bloquées de la promotion immobilière, permettant d’éviter un effondrement du
secteur du BTP et des suppressions d’emplois. Mais ce partenariat entre promotion publique et privée pourrait être inversé. Si, comme cela arrive marginalement, les bailleurs sociaux construisaient des logements et les revendaient au secteur privé [13], cela permettrait d’assurer une meilleure maîtrise collective de la production, plus adaptée aux besoins sociaux repérés localement et sans doute aussi aux enjeux de qualité environnementale et d’économie de proximité, à travers la gouvernance publique de la production. Cela permettrait aussi aux organismes HLM de tirer parti des hausses des prix pour alimenter leurs fonds propres, ce qui contribuerait à socialiser le produit de la hausse
du marché pour proposer plus de logements abordables. Pour certains promoteurs, ces partenariats peuvent être intéressants en limitant les avances de trésorerie et en dégageant leurs capacités d’emprunt pour d’autres opérations.
Les attributions de logements sociaux : des parcours davantage choisis
Les attributions de logements sont effectuées par des commissions locales d’attribution définies par la loi. Celles-ci
regroupent les bailleurs sociaux et les différents acteurs concernés : mairies, financeurs du logement qui sont aussi réservatairesde logements, représentants des locataires… Ces    attributions sont soumises à une triple contrainte : répondre aux demandes des candidats au logement social, assurer la mixité sociale dans les quartiers et garantir la protection des plus vulnérables et le droit au logement. Respecter ces trois objectifs est difficile dans un contexte où le décalage entre le nombre de demandeurs et celui de logements disponibles ne cesse de croître. Modifier les processus d’attribution ne permettra pas de résoudre cette difficulté, ce qui ne doit pas empêcher de rechercher une adaptation de ces mécanismes pour une meilleure prise en compte des choix des ménages et une meilleure sécurisation des parcours.
Pour améliorer le processus d’attribution, il peut être intéressant d’explorer le choice based letting, ou « logement choisi »,
expérimenté dans plusieurs pays européens (Pays-Bas, Royaume-
Uni, Irlande…). Ces pays ont mis en place des mécanismes de transparence de l’offre disponible, permettant aux demandeurs de candidater pour les logements qui les intéressent en connaissant les conditions d’attribution.
En parallèle, un mécanisme de « cotation » donne des points aux demandeurs en fonction de leur situation : urgence, ancienneté de la demande, etc. Ce système permet d’établir des stratégies individuelles tout en favorisant les besoins les plus prégnants. Dans le contexte français, cette approche pourrait se voir limitée par la concentration importante du parc social en fonction des niveaux de loyer. Malgré les progrès réalisés depuis la loi SRU de 2000, le parc ancien est le plus accessible et demeure concentré dans les quartiers à fort taux de logements sociaux, tandis que les logements aux loyers plus onéreux sont souvent mieux situés. Le niveau de loyer risque donc de renforcer la spécialisation du parc social. Une réforme du système d’attribution demanderait donc d’avancer sur les mécanismes de « remise en ordre des loyers ». Le niveau de loyer est aujourd’hui déterminé par le mode de financement de chaque logement, les logements les plus anciens et les plus aidés proposant les loyers les plus faibles. La remise en ordre impliquerait une redistribution des
loyers sur l’ensemble du parc de chaque organisme, sans augmentation globale, afin de les diminuer dans les zones attractives.
La mixité sociale s’obtiendrait alors moins par l’attribution des logements que par la ventilation de l’offre accessible. Si les bailleurs sociaux construisaient des logements et les revendaient au secteur privé, cela permettrait d’assurer une meilleure maîtrise collective de la production.

Développer le service rendu aux personnes
Les besoins sociaux évoluent. Du point de vue du droit européen, une clarification s’impose sur les enjeux d’intérêt général
auxquels le logement social doit répondre. Il convient donc de s’interroger sur la manière dont le logement social peut contribuer à améliorer le service rendu aux personnes. Alors qu’un quart des locataires du logement social est âgé
de plus de 60 ans, la question de l’accompagnement du vieillissement est un enjeu capital. Le maintien dans le logement
apparaît souhaitable pour les personnes tant qu’elles n’ont pas de besoins médicaux particuliers.
Il faut donc accompagner ce maintien, en facilitant par exemple la mobilité des personnes âgées vers des formules d’habitat autonome mais groupé, avec des services mutualisés – depuis la livraison de repas jusqu’aux services paramédicaux – dans le cadre de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), et que les bailleurs sociaux pourraient coordonner.
D’une manière générale, les bailleurs pourraient aussi proposer des services facilitant l’autonomie et l’émancipation des personnes, à l’image des housing associations britanniques : formations qualifiantes (ce qui existe déjà à travers des outils
mutuels autour des métiers pratiqués par ces organismes), cours d’alphabétisation, permis de conduire, etc.
Les bailleurs peuvent aussi trouver de nouvelles relations avec le secteur sanitaire et social, pour optimiser la gamme des
prestations. A Lyon, par exemple, le GIE Est habitat regroupe un office public de logement social, une coopérative HLM, une
association d’accueil d’urgence et une association gestionnaire de foyers. Cela permet d’innover : accueil d’urgence autogéré sur les réserves foncières en attente de réhabilitation, foyers recentrés autour des besoins de fluidité et de mobilité, projet d’habitat dans l’enceinte d’une structure psychiatrique, logements en attente de transformation utilisés comme alternatives à l’hôtel d’urgence, etc. Ce GIE a également donné naissance, avec la Fondation Abbé Pierre, à une coopérative d’achats en gros en quartier populaire, « Vrac », qui essaie de réduire le coût de la vie pour les ménages modestes.

Avec des moyens constants mais mieux coordonnés, il est ainsi possible d’améliorer la qualité de
vie des ménages modestes tout en évitant une privatisation des services à la personne.

De nouveaux défis pèsent sur le logement : la prise en compte du vieillissement de la population, tant dans l’adaptation
des formes bâties que des services ; la variabilité des modes de vie à travers les recompositions familiales, les mobilités professionnelles et géographiques. Il faudra aussi répondre à l’enjeu énergétique, qui exige une amélioration de la performance thermique du parc immobilier, et mieux prendre en compte les évolutions du contexte européen, qui demande de bâtir des politiques dans un espace de règles communes : aides d’Etat aux services sociaux d’intérêt général, harmonisation de la TVA, etc. La morosité ambiante ne provient pas uniquement du manque de moyens, mais aussi de notre manque d’initiative, de notre indolence à nous emparer des outils existants pour les orienter dans le sens qui paraît le plus adapté aux enjeux actuels.

Mais le logement social comme les autres outils systémiques que sont les allocations logement ou le livret A ne
permettent d’agir que sur un cinquième du parc de logements ; et toute évolution de ce secteur ne peut être pensée que dans le cadre d’une évolution plus globale du rapport aux sols, à la rente, à la formation des prix et aux inégalités sociales. Cette transformation ne s’opérera pas non plus sans celle de la gouvernance, que la période actuelle de changement institutionnel (loi métropole, carte des régions) doit encourager.

Les difficultés et les contingences périphériques ne peuvent pas être un prétexte pour retarder le lancement de cette transformation. L’abbé Pierre avait coutume de dire : « Il ne faut pas attendre d’être parfait pour entreprendre quelque chose de bien. » Alors, pour le renouveau du logement social, que cent fleurs s’épanouissent et que cent
écoles rivalisent ! ■

[1] Chiffres de l’Union sociale pour l’habitat.
[2] Le niveau européen et les expérimentations locales offrent un ferment intéressant à la réflexion sur les transformations possibles du logement social, pilier essentiel des politiques de l’habitat et de la mise en oeuvre du droit au logement. Ces expériences ne forment pas un corpus structuré et cohérent, et leur évocation ici ne constitue pas un ensemble de prescriptions, ni une position de la Fondation Abbé Pierre. Elle contribue simplement à oxygéner la réflexion et le débat.
[3] L’article 55 de la loi SRU imposait 20 % de logements sociaux dans les communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en Ile-de-France), situées dans des agglomérations de plus de 50 000 habitants, avec au moins une commune de plus de 15 000 habitants. En 2014, pour rattraper le retard dans la production de logements abordables, la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) a porté cette obligation à 25 % des résidences principales.
[4] Voir notamment, de Laurent Davezies, La crise qui vient. La nouvelle fractureterritoriale, Le Seuil, 2012. Et, à propos de la polarisation des mobilités géographiques des jeunes, « Jeunes, territoires et mobilités », sur le site de l’Observatoire des inégalités : www.inegalites.fr
[5] Voir, de Renaud Epstein, La rénovation urbaine. Démolition reconstruction de l’Etat, Presses de Sciences-Po, 2013.
[6] Les changements dans les modalités de comptage empêchent de suivre strictement l’évolution de la demande, mais celle-ci est suffisamment massive et durable pour avoir justifié une condamnation de la France par le Conseil de l’Europe sur le respect du droit au logement (réclamation collective Feantsa contre la France, 2007).
[7] L’estimation varie entre autres selon que l’on compte les logements mis en chantier ou les logements sociaux financés.
[8] Voir www.terredeliens.org
[9] C’est une fonction remplie, de manière informelle, par plusieurs organismes de logement social, par exemple l’office public de l’habitat Drôme aménagement habitat, dont le nom affiche clairement l’importance du rôle d’aménageur dans
un département largement rural.
[10] Pour acquérir ou construire un bien ordinaire, un acteur privé doit apporter au moins 25 % de fonds propres : dans une hypothèse sans subvention, la vente d’un logement permet donc de constituer des fonds propres pour en produire quatre ; avec 12 % de subventions, elle permet d’en produire huit… Les organismes de logement social doivent aujourd’hui apporter deux fois plus de fonds propres qu’il y a une dizaine d’années pour équilibrer une opération.
[11] Les banques accordent des prêts aux collectivités pour leurs investissements en fonction de ratios correspondant
à leur budget de fonctionnement. Celui-ci étant en baisse dans la plupart des collectivités, via la réduction des recettes fiscales ou des dotations de l’Etat, cela restreint mécaniquement les capacités d’investissement. Dans des agglomérations comme Lille ou Lyon, au développement économique plutôt dynamique, les budgets d’investissement 2015 correspondent à la moitié de la moyenne annuelle du mandat municipal précédent.
[12] Certains organismes de logement social empruntent un montant global à la Caisse des dépôts, calculé sur la base
de ratios liés à leurs fonctionnement, patrimoine, etc. Lorsqu’une partie de l’argent emprunté est immobilisée dans des réserves foncières, c’est autant de ressources en moins affectées à la production. Aux Etats-Unis, grâce aux community
land trusts, la terre appartient en commun à un consortium de collectivités et d’acteurs privés, qui la mettent à disposition de particuliers.
[13] Voir par exemple les montages originaux de Rhône Saône Habitat, société coopérative de construction : www. rhonesaonehabitat.fr

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